Jurisprudence du Tribunal Administratif de Bordeaux

Jugement n° 1603125 du 29 juillet 2016

jugement n° 1404539 du 16 juin 2016

Jugement n° 1404661 et 1404704 du 2 juin 2016

Une décision administrative accordant un avantage financier crée des droits au profit de son bénéficiaire alors même que l'administration avait l'obligation de refuser cet avantage. Il en va de même, dès lors que le bénéfice de l’avantage en cause ne résulte pas d’une simple erreur de liquidation ou de paiement, de la décision de l’administration accordant un avantage financier qui, sans avoir été formalisée, est révélée par les circonstances de l’espèce, eu égard notamment à la situation du bénéficiaire et au comportement de l’administration. Toutefois, le maintien de cet avantage pour l’avenir suppose qu’il ait un fondement légal et que l’intéressé remplisse toujours les conditions pour en bénéficier. En l’espèce, une indemnité intitulée « heures supplémentaires » a été versée à Mme C..., kinésithérapeute, par le centre hospitalier qui l’employait en qualité de contractuelle ; cette indemnité avait un caractère incitatif et était destinée à compenser la situation géographique de l’établissement situé dans une zone peu prisée par les professionnels de santé, qualifiée de désert médical, ceci indépendamment de toute réalisation d’heures supplémentaires. Cet avantage, qui ne constituait pas une clause de son contrat, n’avait aucun fondement légal ; le centre hospitalier pouvait donc à tout moment abroger la décision lui en octroyant le bénéfice.

Cf CE, 6 mars 2009, Coulibaly, n°306084, publié au recueil, CE, 25 juin 2012, Office national de la chasse et de la faune sauvage, n°334544, mentionné aux tables, CE, 26 août 2009, commune de Saint-Geniès de Malgoires, n°300242 et CE, 14 décembre 2011, Bressolles, n°343120.

    Conclusions du rapporteur public, B. MARTIN

Mme C...B..., masseur kinésithérapeute, est recrutée, à compter du 13 mai 2013, par le centre hospitalier Chenard de Saint-Aulaye (24) en tant que contractuelle pour un poste à temps complet et à durée indéterminée. Outre son traitement indiciaire, l’article 2 du contrat prévoit le versement d’indemnités et primes afférentes audit emploi. C’est ainsi qu’une somme d’environ 365 €, correspondant à un forfait d’heures supplémentaires, est payée mensuellement. Par lettre du 27 janvier 2015, la nouvelle direction de l’hôpital remet en cause ce forfait au motif qu’il n’a aucun lien avec des heures de travail effectivement réalisées. Le recours gracieux formé contre cette décision est rejeté le 10 mars 2015. Mme B... vous demande par la présente requête d’annuler la décision du 27 janvier 2015.

La requérante explique que l’objectif de cette indemnité était de la maintenir au même niveau de rémunération que celui qu’elle avait dans son précédent poste, dans un contexte de carence de soins dans le territoire d’exercice.

Les termes du contrat sont imprécis quant au détail des sommes versées en complément du traitement. Mme B... fait valoir que la décision de lui verser cette indemnité compensatrice constitue une décision créatrice de droit, qui ne pouvait être retirée que dans un délai de 4 mois suivant la date de conclusion du contrat, le 6 mai 2013. Son abrogation le 27 janvier 2015 est donc tardive et illégale, et ce en application de la jurisprudence du CE 6 mars 2009 n° 306084 A Coulibaly, selon laquelle « Sous réserve de dispositions législatives ou réglementaires contraires, et hors le cas où il est satisfait à une demande du bénéficiaire, l'administration ne peut retirer ou abroger une décision expresse individuelle créatrice de droits que dans le délai de quatre mois suivant l'intervention de cette décision et si elle est illégale. »

Le centre hospitalier soutient qu’aucune décision de retrait d’une décision accordant un avantage financier n’est intervenue et qu’il s’est borné à interrompre le paiement d’heures supplémentaires, qui n’étaient pas effectives.

Lorsque l’administration accorde un avantage indu, le fait qu’elle le fasse sans formaliser une décision n’interdit pas d’en reconnaître l’existence : tout dépend des circonstances de l'espèce, et notamment de la situation du bénéficiaire et du comportement de l'administration (Cf. CE, 25 juin 2012, Office national de la chasse et de la faune sauvage, T.). »

Cette dernière décision essaie de préciser ce qui distingue une décision de l’administration accordant un avantage financier, dès son origine, à un agent public, qui « doit être révélée par les circonstances de l’espèce, eu égard notamment à la situation du bénéficiaire et au comportement de l’administration » d’une simple erreur de liquidation. Il s’agissait en l’espèce du versement erroné d’une prime de risque à un agent. Le caractère de décision créatrice de droit était illustré par le fait d’un faisceau d’indices : formation spécifique, prestation de serment, détention d’une arme, par exemple, permettant de démontrer que l’administration avait sciemment entendu lui accorder un avantage financier, alors que l’agent ne remplissait pas les conditions réglementaires pour en bénéficier.

En l’espèce, il nous semble bien être en présence d’une décision créatrice de droits : nous voyons mal comment la requérante aurait choisi un emploi moins bien rémunéré que le précédent ; le versement des 17 heures supplémentaires intervient dès le recrutement et est renouvelé régulièrement ; la remise en cause intervient avec l’arrivée d’une nouvelle direction ; enfin, la requérante ne conteste pas ne pas avoir effectué les heures correspondantes. L’interruption du versement de ce « forfait mensuel d’heures supplémentaires » intervient pour l’avenir à compter du mois de février 2015.

En premier lieu, la jurisprudence Coulibaly nous paraît difficile à mettre en œuvre, dès lors que nous ne sommes pas en présence d’une décision expresse individuelle par laquelle le centre hospitalier se serait formellement engagé à payer un forfait d’heures supplémentaires, quand bien même celles-ci ne seraient pas réalisées. Ainsi que nous l’avons dit, les termes du contrat sont généraux et ne permettent pas d’en déduire qu’une telle décision aurait été prise en ce sens. En second lieu, à supposer que nous admettions la prise d’une décision expresse individuelle prise oralement par la précédente direction, l’établissement pouvait-il alors revenir sur cet avantage plus de 4 mois après l’avoir accordé ?

Dans une affaire (CE 14 décembre 2011, n°343120 Bressolles) dans laquelle un sapeur-pompier professionnel avait perçu illégalement pendant plus de 15 ans une indemnité compensatrice de logement, le rapporteur public a précisé la portée de l’arrêt Coulibaly, en rappelant que la portée du principe ainsi adopté s’applique au droit commun, dont la portée est limitée pour deux raisons : " - d’abord parce que le régime jurisprudentiel du retrait et de l’abrogation des décisions créatrices de droits ne joue qu’en l’absence de textes contraires ; - ensuite parce que, pour qu’en application de ce régime, l’administration ne puisse plus abroger une décision individuelle passé un délai de quatre mois, il faut que cette décision ait eu pour objet de créer des droits au maintien de ses effets, non seulement pour le passé, mais aussi pour l’avenir – ce qui n’est pas courant."

« Des solutions de ce type ont surtout vocation à jouer lorsque sont en cause des décisions accordant un agrément ou une autorisation, «soit des décisions conférant des « droits définitivement acquis », c’est-à-dire des droits dont l’octroi fait suite à un « examen unique » et dont le maintien n’est subordonné au respect d’aucune condition. » (CE 27 novembre 2013 Blondelon, n°350390 ). Mais lorsqu’il s’agit de décisions relatives à la situation individuelle des agents publics, elles semblent plus rares(…) une décision(…) attribuant une prime à un agent, est de celles que l’administration peut abroger dès qu’il lui apparaît que l’agent ne remplit plus l’ensemble des conditions lui permettant légalement d’en bénéficier. Au nombre de ces conditions figure bien évidemment celle selon laquelle cette prime doit avoir un fondement légal ». Le Conseil d’Etat a aussi jugé que « le caractère créateur de droits de l’attribution d’un avantage financier tel qu’une prime ne fait pas obstacle à ce que cette décision soit abrogée pour l’avenir si l’intéressé ne remplit plus les conditions auxquelles cet avantage est subordonné » (CE 26 août 2009, Cne de Saint-Géniès de Malgoires n° 300242).

Mme B...ne conteste pas ne pas avoir effectué les heures supplémentaires ainsi rémunérées, ce qui contrevient à la règle posée par l’article 15 du décret n°2002-9 du 4 janvier 2002 relatif au temps de travail dans les établissements relevant de la loi n°86-33 du 9 janvier 1986, qui prévoit la seule indemnisation des heures supplémentaires effectivement réalisées.

En l’absence de tout fondement légal, le centre hospitalier Chenard pouvait légalement abroger, à tout moment, la décision d’octroi d’un forfait d’heures supplémentaires, prise lors de l’engagement de la requérante.

Par ces motifs, nous concluons au rejet des conclusions à fin d’annulation et par voie de conséquence, des conclusions à fin d’injonction et d’astreinte tendant au paiement d’une somme de 1 462. 68 €.

 Jugement n° 1501285 du 4 février 2016

Jugement n° 1402012 du 4 mai 2016

COMITÉ DÉPARTEMENTAL DES PÊCHES SYNDICAT DES PATRONS, ARMATEURS ET MARINS DE GIRONDE

Jugements n° 1403490 et 1403491 du 31 mars 2016

1° Justifie suffisamment d’une situation d’urgence, le concurrent évincé, précédemment titulaire de la délégation du service public du dépannage sur les routes nationales et autoroutes non concédées par l’Etat, qui démontre par des documents comptables que la perte de son agrément va entrainer une diminution de 50 % de son chiffre d’affaires annuel et compromet à court terme la pérennité de l’entreprise.

2° Est de nature à créer un doute sérieux sur la légalité des contrats en litige, le moyen tiré de la participation de candidats, dont l’offre a été retenue à l’issue de la procédure, à des réunions du groupe de travail mis en place par l’Etat en vue de la rédaction des documents contractuels, à la commission d’ouverture des plis et à la réunion de la commission chargée d’établir la liste des dépanneurs agréés à l’issue de la procédure.

Affaire n° 1502302 TA Bordeaux ordonnance du 19 juin 2015

Dans le jugement n°1400813 du 2 février 2016 le Tribunal a fait une application positive de l’article 17 de l’arrêté du 4 août 2004 relatif aux commissions de réforme des agents de la fonction publique territoriale et de la fonction publique hospitalière qui dispose que les médecins ne peuvent pas siéger avec voix délibérative lorsque la commission examine le dossier d’un agent qu’ils ont examiné à titre d’expert ou de médecin traitant.

Le Tribunal a, en effet, jugé que le fait pour un des deux médecins siégeant avec voix délibérative au sein de la commission de réforme qui a rendu un avis sur l’imputabilité au service d’un accident dont a été victime un fonctionnaire territorial, d’avoir été précédemment missionné en qualité d’expert pour examiner l’intéressé à la suite d’un accident intervenu en 1986 et participé, également avec voix délibérative à six reprises, entre 1988 et 2010 à des réunions du comité médical départemental ou de la commission de réforme, statuant sur des demandes présentées par ce même agent, est de nature à porter atteinte aux conditions d’impartialité attendues des délibérations de la commission de réforme.

Cette atteinte est constituée alors même que la question abordée par la commission dans la dernière séance était sans lien avec la pathologie de cet agent examinée lors des précédentes réunions.

Cette irrégularité de la composition de la commission de réforme est de nature à entraîner l’annulation de la décision qui refuse de reconnaître l’imputabilité au service de l’accident de service.

Jugement n° 1400813 du 2 février 2016

Il résulte de la combinaison des articles L. 2121-5 et R. 44 du code général des collectivités territoriales que la fonction d’assesseur de bureau de vote qui peut être confiée par le maire à des membres du conseil municipal, compte parmi les fonctions qui leur sont dévolues par les lois. Il résulte également de cette même combinaison qu’un conseiller municipal qui s’est abstenu de remplir cette fonction, même de façon persistante, ne peut être déclaré démissionnaire d’office que si le maire lui a enjoint d’exécuter cette fonction en l’ayant averti du risque qu’il encourt d’être déclaré démissionnaire d’office avec, comme conséquence, de ne plus pouvoir être réélu dans le délai d’un an. Cette obligation pour cette autorité compétente constitue une condition nécessaire pour que soit caractérisée une situation justifiant qu’un conseiller municipal soit déclaré démissionnaire d’office par le Tribunal. Dans deux affaires enregistrées sous les N°1505739 et N°1505740, le Tribunal, par deux jugements du 16 février 2016, a jugé qu’en se bornant, dans différents courriers adressés à des conseillers municipaux, d’une part, à rappeler que la fonction d’assesseur de bureau de vote relève du mandat de membre du conseil municipal auquel les conseillers municipaux ne peuvent déroger, d’autre part, de demander à ces élus de faire part de leurs disponibilités en vue de participer comme assesseurs à la tenue des bureaux vote pour les élections des conseillers régionaux des 6 et 13 décembre 2015 et, enfin, d’indiquer qu’en l’absence de nouvelles de leur part que les permanences proposées seraient réputées leur convenir et qu’il comptait sur leur collaboration, un maire ne peut être regardé comme ayant adressé aux intéressés l’avertissement prévu à l’article L. 2121-5 du code général des collectivités territoriales.

Par conséquent, et compte tenu de ce que, par ailleurs, il n’était pas établi que ces absences aient résulté d’une déclaration expresse de refus des intéressés adressée au maire ou aient été rendues publiques par leur auteur, en s’abstenant d’exécuter son obligation, le maire n’est pas fondé à demander au Tribunal de déclarer démissionnaires d’office ces élus.

Jugement n° 1505739 du 28 janvier 2016

Jugement n° 1403048 du 16 février 2016

Jugement n° 1304077 du 3 décembre 2015

Jugements n° 1301573-1301628-1303103-1303107 du 16 avril 2015

Une mesure d’exclusion à titre définitif du bénéfice du revenu de remplacement, qui ne se borne pas à tirer les conséquences de ce que l’intéressé ne satisfait pas aux conditions légales auxquelles le revenu de remplacement est subordonné, revêt, en raison de ses motifs et des effets qui lui sont attachés, le caractère d’une sanction : - le recours formé contre une telle sanction que l’administration inflige à un administré présente le caractère d’un recours de plein contentieux. CE 23 février 2011 n° 332837 B Cambessede mentionné aux tables ; en l’espèce, compte tenu de la portée de la décision visant à exclure pour le passé et l’avenir M. D...du bénéfice du revenu de remplacement et du nécessaire respect, dans ces conditions, de la procédure tenant aux garanties du respect des droits de la défense ; il s’agit bien d’une sanction ; - lorsque l'administration remet en cause les droits versés pour le passé, les moyens de légalité externe sont opérants ; ainsi, l’est en l’espèce le moyen tiré de l’incompétence de l’auteur de l’acte, cf l’arrêt du CE Labachiche du 27 juillet 2012, n°347114, publié au recueil.

Conclusions du rapporteur public Mme MARTIN :

M. B...G..., de nationalité marocaine, serait entré en France en 2003 sans papier. Il obtient en 2008 un titre de séjour sous l’identité d’un compatriote apatride, M. D...C..., qu’il utilise depuis le mois de février 2003, et s’inscrit en tant que tel comme demandeur d’emploi à plusieurs reprises à partir de 2007. Soucieux de régulariser sa situation, M. G...explique sa situation au préfet de la Gironde le 30 décembre 2010, qui instruit une demande de délivrance de titre de séjour, après que le statut d’apatride lui ait été retiré par l’OFPRA le 28 juin 2011. M. G...obtient un titre de séjour sous sa véritable identité le 28 juin 2012. Estimant que dans ces conditions, le requérant ne pouvait prétendre au statut de demandeur d’emploi, du fait de sa situation irrégulière, et n’aurait pas dû percevoir le revenu de remplacement correspondant, Pôle emploi lui réclame le reversement des allocations versées du 1er avril 2007 au 31 octobre 2012, soit un montant de 18 230,65€ et l’assigne devant le TGI de Bordeaux le 9 juillet 2013. Le préfet de la Gironde met en œuvre la procédure prévue à l’article R. 5426-3 du code du travail et décide, après saisine de la commission tripartite, par décision du 4 février 2013, d’exclure le requérant du revenu de remplacement à compter du 1er avril 2007 et de suspendre en conséquence de manière rétroactive le versement de l’allocation. M. G...exerce un recours gracieux le 15 février 2013 lequel est rejeté par la décision attaquée du 29 mai 2013.

Le préfet ayant soulevé une fin de non recevoir tirée de la tardiveté de la requête, la CAA Bx a, par arrêt n°14BX02909 du 24 novembre 2014, annulé l’ordonnance n° 1304250 du 30 septembre 2014 du président du tribunal administratif de Bordeaux, accueillant cette fin de non-recevoir et renvoyé l’affaire devant votre juridiction pour qu’il y soit statué. Elle a ainsi jugé que compte tenu de la demande d’aide juridictionnelle déposée le 29 juillet 2013, admise par décision du 17 septembre 2013 et des délais de recours contre cette décision, M. G...était encore recevable le 26 novembre 2013 pour contester la décision du 29 mai 2013.

M. G...soutient d’une part que la décision a été prise par une autorité qui n’avait pas compétence pour le faire et que d’autre part, l’usurpation d’une identité ne peut être qualifiée de déclaration mensongère au sens de l’article R. 5426-3, dès lors qu’il a régulièrement cotisé sous cette identité, quand bien même était-elle falsifiée, ce qui lui a ouvert des droits en tant que demandeur d’emploi.

Une mesure d’exclusion à titre définitif du bénéfice du revenu de remplacement , qui ne se borne pas à tirer les conséquences de ce que l’intéressé ne satisfait pas aux conditions légales auxquelles le revenu de remplacement est subordonné, revêt, en raison de ses motifs et des effets qui lui sont attachés, le caractère d’une sanction. Le recours formé contre une telle sanction que l’administration inflige à un administré présente le caractère d’un recours de plein contentieux. CE 14 mai 2012 N° 349026 Mme L... ; 23 février 2011 n° 332837 O...)

Jurisprudence amorcée par la décision du 23 février 1998 (n° 161143 B S...), laquelle avait qualifié de sanction une mesure d'exclusion du bénéfice du revenu de remplacement, dès lors qu’elle ne se borne pas à tirer les conséquences, pour une période déterminée, de ce qu'une personne ne satisfait pas aux conditions légales pour percevoir ce revenu. Et parachevée par les décisions Atom et Petit (Ass. 16 février 2009 n° 274000 Atom A ; Section 12 octobre 2009 n° 311641 P..., Rec. p. 3674) : le contentieux de toutes les sanctions infligées par l’administration à un administré a vocation, sauf texte contraire, à basculer en plein contentieux.

Le requérant peut-il se prévaloir d’un moyen de légalité externe dans l’hypothèse d’un recours de plein contentieux ?

Il convient de bien examiner la décision prise le 29 mai 2013 par le préfet de la Gironde, qui a pour objet de supprimer définitivement le revenu de remplacement, non seulement pour l’avenir mais aussi à compter du 1er avril 2007, laquelle constitue donc une sanction et dont l’examen de la légalité s’effectue en plein contentieux. En revanche, elle ne tire pas les conséquences, qui seraient de réclamer l’indu versé, (que Pôle emploi entend recouvrer dès le 10 avril 2013, motif pour lequel le requérant est assigné devant le juge judiciaire).

Le trouble est jeté par la jurisprudence adoptée en matière de plein contentieux, dans le champ social, par la décision CE 27 juillet 2012 Q... n° 347114 A), laquelle distingue selon que la décision en litige porte sur un recours dirigé contre une décision par laquelle l'administration, sans remettre en cause des versements déjà effectués, détermine les droits d'une personne au versement d’une allocation, dans ce cas, le revenu minimum d'insertion, ou sur un recours dirigé contre une décision qui, remettant en cause des paiements déjà effectués, ordonne la récupération de montants d'allocation de RMI que l'administration estime avoir été indûment versés.

Dans la 1ère hypothèse, le juge administratif, eu égard tant à la finalité de son intervention dans la reconnaissance du droit à cette prestation d'aide sociale qu'à sa qualité de juge de plein contentieux, n’a pas à se prononcer sur les éventuels vices propres de la décision attaquée, mais examine les droits de l'intéressé sur lesquels l'administration s'est prononcée, en tenant compte de l'ensemble des circonstances de fait qui résultent de l'instruction. Sont, par suite, sans incidence sur un tel litige les circonstances que la décision attaquée aurait été signée par une personne ne disposant pas d'une délégation de signature régulière ou qu'elle serait insuffisamment motivée.

Dans la seconde, le juge examine d'abord les moyens tirés, le cas échéant, des vices propres de cette décision pour en prononcer, s'il y a lieu, l'annulation. Dans le cas où le juge annule cette décision pour un motif tiré d'un tel vice, il est loisible à l'administration, si elle s'y croit fondée et si, en particulier, aucune règle de prescription n'y fait obstacle, de reprendre régulièrement, sous le contrôle du juge, une nouvelle décision. Dans le cas où aucun vice propre n'est de nature à justifier l'annulation de la décision attaquée, il appartient au juge d'examiner les droits de l'intéressé sur lesquels l'administration s'est prononcée afin d'y statuer lui-même et d'annuler ou de réformer, s'il y a lieu, cette décision.

Dans cette décision, les commentateurs y ont vu la volonté du CE de « clarifier les pouvoirs du juge administratif lorsqu'est en cause une décision qui concernait le versement du RMI ou du RSA. La distinction s'opère suivant que la décision détermine les droits de l'allocataire sans remettre en cause les versements effectués ou, au contraire, ordonne la récupération de sommes déjà versées. .. ..quel est l'office du juge du "plein contentieux objectif", c’est-à-dire dans l'hypothèse d'un recours de pleine juridiction formé contre un acte administratif unilatéral ? L'auteur souligne que deux options s'ouvraient au Conseil d'Etat : soit le juge du plein contentieux objectif n'est qu'un juge des droits et les moyens de légalité externe sont par nature inopérants, soit c'est aussi un juge de la légalité et il lui appartient, après annulation éventuelle de l'acte en litige, de se prononcer sur l'étendue des droits du destinataire de l'acte. En ne choisissant pas vraiment entre les deux options, l'auteur estime que la section du contentieux a opéré une forme de compromis entre les exigences du pragmatisme et celle du principe de légalité. » Le traitement contentieux des "vices propres" des décisions prises en matière de RMI/RSA Note Fabrice MELLERAY, professeur à l'université Montesquieu-Bordeaux IV.

Dans la droite ligne de cette jurisprudence, les recours formés contre les décisions des commissions des droits et de l'autonomie des personnes handicapées statuant, ..sur une demande de reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé au sens de l'article L. 5213-1 du code du travail, ont été qualifiés de recours de plein contentieux…. Saisi d'un tel recours, le juge administratif n’a pas à se prononcer sur les éventuels vices propres de la décision attaquée, mais seulement sur la qualité de travailleur handicapé de la personne intéressée, en se plaçant à la date à laquelle il rend sa décision. CE 12 avril 2013 n° 364239 A Mme A...

En revanche, s’il appartient, en principe, à la Cour nationale du droit d'asile (CNDA), saisie d'un recours de plein contentieux, non d'apprécier la légalité de la décision du directeur général de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) qui lui est déférée, mais de se prononcer elle-même sur le droit de l'intéressé à la qualité de réfugié ou au bénéfice de la protection subsidiaire au vu de l'ensemble des circonstances de fait dont elle a connaissance au moment où elle statue, il lui revient, eu égard au caractère essentiel et à la portée de la garantie en cause, tenant à l'audition du demandeur, si elle juge que l'Office n'était pas dispensé par la loi de convoquer le demandeur à une audition et que le défaut d'audition est imputable à l'Office, d'annuler la décision qui lui est déférée et de renvoyer l'examen de la demande d'asile à l'Office, sauf à ce qu'elle soit en mesure de prendre immédiatement une décision positive sur la demande de protection au vu des éléments établis devant elle. (CE 27 février 2015 n° 380489 B Office français de protection des réfugiés et apatrides c/ M.J...)

Les maîtres des requêtes Domino et Bretonneau, commentant la décision Q... et tentant avec succès d’en définir les contours, (AJDA 2012 p. 1845 Les terres mêlées du plein contentieux) ont renvoyé eux-mêmes à une chronique intitulée « Le plein contentieux et ses faux-semblants (D. Botteghi et A. Lallet, AJDA 2011. 156 », et au constat que « c'est dans ce « plein contentieux de légalité ou « plein contentieux objectif », que « les faux-semblants sont les plus forts et qu'il est difficile de bien se repérer ». Et de poursuivre : « de surcroît, dans ce domaine déjà trouble, la question de l'opérance des moyens tirés des vices propres de la décision (le plus souvent de légalité externe) est l'une de celles qui se laissent le moins aisément systématiser , en citant notamment l’exemple du contentieux des pensions, pour lequel ….. n' a été admis l'inopérance d'un moyen de légalité externe qu'au bénéfice d'un raisonnement de compétence liée, et qui semble également suggérer qu'a contrario, un moyen de légalité externe n'est pas forcément inopérant. »

Le contentieux de l'aide sociale a joué, qui plus est, un rôle particulier de trouble-fête dans ce tableau déjà bariolé. Dans l'avis E... (CE, avis, 7 juill. 2010, Mme E..., n° 337411, Lebon ), le Conseil d'Etat affirme qu'« il appartient au tribunal administratif, saisi d'une demande dirigée contre une décision suspendant le versement de l'allocation de revenu de solidarité active ou radiant l'intéressé de la liste des bénéficiaires de cette allocation, non seulement d'apprécier la légalité de cette décision, mais aussi de se prononcer sur les droits du demandeur à cette allocation jusqu'à la date à laquelle il statue, compte tenu de la situation de droit et de fait applicable au cours de cette période ».

Le plein contentieux de légalité ou encore le plein contentieux objectif, pour être un procès fait à l'acte comme l'est le recours pour excès de pouvoir, mobilise les pouvoirs du juge au-delà de la simple annulation et les étend à la correction ou à la réfaction de l'acte contesté » (Y. Gaudemet, Préface à Recherches sur le plein contentieux objectif, H. Lepetit-Collin, LGDJ, 2011), le juge étant alors saisi avant tout d’une situation. Il devient un juge des droits d’une personne, le plus souvent placée dans une situation instable et fragile, et il lui appartient alors de régler le recours contentieux de la manière la plus simple et la plus efficace, dans ce qui relève alors du « plein contentieux « intégral ».

A l'inverse, la situation soumise au juge peut être intimement liée à l'existence même d'une décision, prise parfois après une procédure particulière. Auquel cas les conditions de régularité de la procédure ayant conduit à cette décision ne sauraient être considérées avec légèreté. C'est le cas en droit fiscal (CE sect. 6 juill. 1990, Ministre du budget c/ R..., req. n° 92330, Lebon, concl. contraires B. Racine). Lorsque le juge retient l'existence d'un vice dans la procédure d'imposition, il prononce la décharge de l'imposition.

Les commentateurs éclairés de la décision Q... observent la distinction temporelle proposée par le rapporteur, selon les cas dans lesquels l'administration décide pour l'avenir, et ceux dans lesquels elle entend remettre en cause le passé : « lorsque l'administration détermine les droits d'un demandeur ou lorsqu'elle décide qu'un bénéficiaire de prestations ne doit plus l'être, peu importe au requérant qui conteste cette décision devant le juge de savoir si elle a commis une irrégularité de forme ; seul compte le fait de savoir si et dans quelle mesure, la décision prise est fondée ou doit être remise en cause ».

Lorsque l'administration remet en cause les droits versés pour le passé, les moyens de légalité externe sont opérants. Il s’agit de « ménager un équilibre entre efficacité de l'office du juge et garantie des droits pour les intéressés dans les contentieux de répétition de l'indu, pour la raison que la remise en cause des droits des intéressés ne peut se faire que dans le cadre d'une procédure à même de présenter certaines garanties. »

Les auteurs de l’article énoncent l’hypothèse que « la décision Q... pose un principe, selon lequel le contentieux de l'aide sociale relève d'un contentieux « intégral », où les moyens tirés des vices propres des décisions n'ont pas leur place, tandis que l'office particulier qu'elle décrit pour les contentieux ayant trait au passé relève d'une exception. …Autres décisions susceptibles d'être déférées au juge : celles par lesquelles l'administration, dans les cas définis par le code de l'action sociale et des familles, suspend les droits d'un allocataire. Logiquement, de telles décisions, qui sont des sanctions, continuent quant à elles de relever du régime dessiné par la décision Société ATOM (préc.). Il s’agit de distinguer « au sein même du plein contentieux, entre les cas où, l'atteinte aux droits ou aux situations existants étant forte, une approche stricte en termes de régularité se justifie et ceux où, l'important étant l'issue du litige (l'indemnité versée, les droits ou le statut juridique accordé), l'essentiel du débat peut se tourner vers l'avenir. Du côté du « disciplinaire » - …., il faudrait parler de contrainte, ou d'atteinte aux droits - où ne compte pas seulement la situation, mais aussi la décision, les procédures, les garanties accordées aux administrés et où donc l'annulation a sa place, l'on trouve le plein contentieux des sanctions, le plein contentieux fiscal, celui des installations classées, des édifices menaçant ruine ou des immeubles insalubres. De l'autre côté, …, on pourrait parler du domaine de la reconnaissance, de l'octroi et du partage des droits -, où l'on trouve le contentieux indemnitaire, le contentieux des réfugiés, celui des travailleurs handicapés ».

Dans l’espèce qui nous préoccupe, le préfet a pris une décision valant pour le passé, puisqu’il supprime le revenu de remplacement depuis le 1er avril 2007 et entend le supprimer définitivement pour l’avenir. Une même et seule question revêt donc des conséquences importantes sur les droits de l’intéressé à la fois pour le passé et pour l'avenir.

La complexité de la JP Q... est une conséquence inévitable et assumée du double souci du CE de donner la priorité aux attentes des requérants, en ne cédant rien sur l'exigence de légalité de l'action administrative lorsque celle-ci a une importance. Or c’est le cas dans le contentieux de suppression du revenu de remplacement. Le code du travail a instauré une procédure soucieuse du respect des droits de la défense, en instaurant une procédure contradictoire, laquelle permet au demandeur d’emploi de présenter des observations écrites ou d’être entendu par une commission, laquelle émettra un avis sur les intentions de l’administration. (articles R.5426-3, R.5426-8 ; R.5426-9) A l’issue, le demandeur d’emploi a encore la faculté de contester la décision du préfet, par un recours gracieux préalable.( Article R. 5426-11).

Une mesure d’exclusion du bénéfice du revenu de remplacement ne revêt le caractère d'une sanction qu’en tant qu’elle porte sur une période plus longue que celle au cours de laquelle la personne intéressée ne satisfait pas aux conditions légales auxquelles le droit au bénéfice du revenu de remplacement est subordonné. La sévérité de la sanction, notamment au regard de sa durée, doit être proportionnée au regard des faits qui lui servent de fondement. Il appartient à l'autorité administrative d'apprécier si les faits sont suffisamment établis et, dans l’affirmative, s’ils justifient l'application d'une sanction ou entraînent l'extinction d'un droit, sous réserve du contrôle qu'exerce le juge de l'excès de pouvoir. CE 21 mars 2007 N° 284656 M. K...

Compte tenu de la portée de la décision visant à exclure pour le passé et l’avenir M. G...du bénéfice du revenu de remplacement et du nécessaire respect, dans ces conditions, de la procédure tenant aux garanties du respect des droits de la défense, vous pourrez retenir le caractère opérant du moyen tenant à l’incompétence de l’auteur de l’acte, ce qui vous conduira à annuler la décision attaquée.

En l’espèce, M. M..., en tant que directeur de l’unité territoriale de la Gironde, n’avait pas compétence pour signer la décision contestée dès lors que l’arrêté du 23 avril 2013 du directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi, régulièrement publié, ne l’autorise pas à signer, au nom du préfet, les actes défavorables faisant grief, notamment les sanctions administratives.

En application de l’article R. 5426-3 du code du travail, le préfet peur décider de supprimer le revenu de remplacement, de manière temporaire ou définitive, ou en réduit le montant, ..en cas de manquement mentionné à l'article L. 5412-2 et, en application du deuxième alinéa de l'article L. 5426-2, en cas d'absence de déclaration, ou de déclaration mensongère du demandeur d'emploi, faites en vue de percevoir indûment le revenu de remplacement, il supprime ce revenu de façon définitive. L’article L. 5412-2 prévoit ainsi la radiation de la liste des demandeurs d'emploi, dans des conditions déterminées par un décret en Conseil d'Etat, de la personne qui a fait de fausses déclarations pour être ou demeurer inscrite sur cette liste, et l’article L. 5426-2, la suppression ou la réduction du revenu de remplacement « en cas de fraude ou de fausse déclaration ».

Dans la poursuite de notre parallèle effectué entre les bénéficiaires du RMI et les demandeurs d’emploi, allocataires d’un revenu de remplacement, la notion de manœuvre frauduleuse ou de fausse déclaration doit s'entendre comme visant les inexactitudes ou omissions délibérément commises par l'allocataire dans l'exercice de son obligation déclarative. (CE 15 juin 2009 n°320040 B Département de la Manche c/ Mme H...).

Vous exercez un plein contrôle, en vertu de votre pouvoir de juge de plein contentieux, quant à l’examen des faits et de la sanction qui en résulte. (CE 23 février 2011 n°332837 O... ; CE 5 octobre 2011 N° 337119 Mlle I...).

Il est ainsi reproché à M. G...de s’être inscrit à plusieurs reprises, entre 2007 et 2012, comme demandeur d’emploi et d’avoir perçu les allocations sous une identité fictive. Lors de sa dernière inscription comme demandeur d’emploi le 29 mars 2012, il a produit une main-courante de la police nationale, ayant enregistré la perte de sa carte de séjour au nom de M.C..., alors qu’il était l’objet, sous le même nom, d’un retrait de la décision du 29 janvier 2009 l’admettant au statut d’apatride depuis le 28 juin 2011. Il obtient un titre de séjour sous sa véritable identité le 28 juin 2012.

M. G...soutient qu’il n’a pas été poursuivi pour faux ou usage d’une fausse identité, et qu’en tant que M.C..., il pouvait bénéficier des droits ouverts au demandeur d’emploi, dès lors qu’il avait personnellement cotisé, quelle que soit l’identité utilisée. Il renvoie à une décision de la Cour de Cassation du 16 juin 2004 (n°03-83255) jugeant que « le caractère indu des allocations ne peut se déduire de la seule fausseté de la déclaration effectuée par le prévenu », et alors « que le délit de fraude ou de fausse déclaration pour obtenir des allocations n’est caractérisé que si celles-ci ne sont pas dues ». En application de l’article R. 5411-3 du code du travail, applicable à compter du 1er mai 2008, « pour demander son inscription, le travailleur recherchant un emploi justifie de son identité et déclare sa domiciliation. Le travailleur étranger justifie, en outre, de la régularité de sa situation au regard des dispositions réglementant l'exercice d'activités professionnelles salariées par les étrangers. Ces dispositions ont repris celles de l’article R.311-3-1 de l’ancien code du travail, imposant aux travailleurs recherchant un emploi non seulement de se présenter personnellement pour procéder à leur inscription sur la liste des demandeurs d’emploi mais également de justifier de leur identité. Les travailleurs étrangers devaient déjà justifier de la régularité de leur situation au regard des dispositions réglementant l'exercice d'activités professionnelles salariées par les étrangers. Ces obligations ont été reprises à l’article R. 5221-47. L’arrêté du 24 novembre 2008 relatif aux documents permettant aux demandeurs d'emploi de justifier de leur identité, abrogé le 29 juin 2013, dont les dispositions ont été reprises par l’arrêté du 29 mai 2013 prévoit que le demandeur d’emploi doit justifier de son identité en produisant, pour les étrangers, « l'un des titres de séjour énumérés à l'article R. 5221-48 du code du travail ».

A la lumière de ces dispositions, M. G...ne peut sérieusement prétendre que la seule obligation attendue du demandeur d’emploi, pour percevoir le revenu de remplacement, est d’avoir régulièrement travaillé et cotisé. La déclaration d’une fausse identité, pour se maintenir sur le territoire français, alors qu’il ne disposait pas d’un titre de séjour, régulièrement délivré, présente un caractère mensonger, qui pouvait être sanctionné par le préfet. Au surplus, alors que la falsification d’identité est révélée et prise en compte par la décision du 28 juin 2011 par l’OFPRA, M.G..., au lieu d’en tirer les conséquences au regard de sa situation d’étranger en France, dépose une fausse déclaration de perte de carte de séjour, pour pouvoir s’inscrire comme demandeur d’emploi le 29 mars 2012, ce qui ne peut que s’analyser que comme la volonté de frauder l’institution pour percevoir un revenu de remplacement.

Le manquement nous paraît ainsi établi à la fois dans sa matérialité et dans son caractère fautif au regard de sa durée, des prescriptions du code du travail et est de nature à justifier, de la part du préfet, la décision d’exclusion définitive du revenu de remplacement, quand bien même la déclaration mensongère n’a-t-elle été l’objet d’aucune poursuite pénale et alors que le requérant, désormais titulaire d’un titre de séjour et père de famille, entend régulariser sa situation administrative.

Ainsi la décision du 29 mai 2013 est justifiée sur le fond, M. G...ne pouvant prétendre à aucun droit à la perception d’un revenu de remplacement, en tant que demandeur d’emploi. Si vous retenez l’annulation de la décision attaquée pour un motif de légalité externe, pour autant, l’administration serait à même de reprendre une décision, son action n’étant pas prescrite en application de l’article L.5422-5 du code du travail selon lequel « L'action en remboursement de l'allocation d'assurance indûment versée se prescrit par … par dix ans, en cas de fraude ou de fausse déclaration, le délai courant à compter du jour de versement de ces sommes ».

Jugement n° 1405112 du 9 avril 2015.

1° Eu égard à la portée de la réforme du schéma de cohérence territoriale résultat de la loi dite « Grenelle II » et au caractère déterminant des enjeux de protection du milieu naturel sur le territoire considéré, la délibération du 24 juin 2013 du conseil du syndicat du Bassin d’Arcachon et du Val de l’Eyre ayant approuvé le schéma de cohérence territoriale du Bassin d’Arcachon, qui se fonde sur une présentation trop sommaire de l’analyse de la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers, a méconnu les exigences fixées par les articles L. 122-1-2 et R. 122-2 du code de l’urbanisme.

2° Un document prospectif tel qu’un schéma de cohérence territoriale n’est pas incompatible avec l’article L.146-4 du code de l’urbanisme du seul fait qu’il prévoit à moyen ou long terme l’ouverture future à l’urbanisation de secteurs qui, dans l’avenir immédiat, ne peuvent pas encore être urbanisés par un plan local d’urbanisme faute de se trouver déjà en continuité avec des agglomérations ou des villages existants ; qu’il n’en demeure pas moins qu’il résulte de l’impératif d’équilibre entre le développement urbain et l’utilisation économe des espaces naturels fixé par l’article L. 121-1 précité du code de l’urbanisme que les extensions d’urbanisation prévues par le schéma doivent pouvoir être justifiées et contrôlées au regard des objectifs chiffrés de limitation de la consommation des espaces naturels et forestiers, compte tenu également des densités d’habitat qui sont prévues.

 Jugements n° 1203056, 1303010, 1303011, 1304442, 1304638, 1400062, 1400527, 1401902 du 18 juin 2015