Rejet du recours contre la DUP des travaux d'extension de la ligne C du tramway de Bordeaux métropole ; composition du dossier d'enquête publique ; évaluation socio-économique d'un projet d'ensemble réalisé en plusieurs tranches

Jugement n° 1402012 du 4 mai 2016

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 19 mai 2014, M. B...G..., l’association Trans’CUB, M. F...C...et M. D...E..., demandent au tribunal d’annuler, d’une part, la délibération du conseil de la communauté urbaine de Bordeaux du 6 novembre 2009 portant arrêt du projet définitif de développement du réseau de transports en commun et, d’autre part, l’arrêté du 20 mars 2014 par lequel le préfet de la Gironde a déclaré d’utilité publique, au profit de la Communauté urbaine de Bordeaux, les travaux d’extension de la ligne C du tramway entre Bègles station Lycée Vaclav Havel et Villenave d’Ornon extra rocade.

Par un mémoire, enregistré le 9 juin 2015, le préfet de la Gironde, conclut, à titre principal, à l’irrecevabilité de la requête, à titre subsidiaire, à son rejet au fond.

Par un mémoire, enregistré le 18 juin 2015, Bordeaux métropole, venant aux droits de la communauté urbaine de Bordeaux, représentée par la SELARL AdDen Bordeaux, conclut, à titre principal, à l’irrecevabilité de la requête, à titre subsidiaire à son rejet au fond et à ce que soit mise à la charge de chaque requérant une somme de 1 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par un mémoire, enregistré le 27 octobre 2015, M. G...et autres confirment leurs précédentes écritures et demandent en outre que soit prescrit l’arrêt de tous travaux en cours, dans un délai de huit jours à compter du jugement à intervenir, sous astreinte de 5 000 euros par jour de retard.

Par un mémoire, enregistré le 19 janvier 2016, le préfet de la Gironde confirme ses précédentes écritures.

Par un mémoire, enregistré le 20 janvier 2016, Bordeaux métropole confirme ses précédentes écritures.

Par un mémoire, enregistré le 3 février 2016, M. G...et autres confirment leurs précédentes écritures.

Un mémoire, enregistré le 23 février 2016, présenté par le préfet de la Gironde, qui confirme ses précédentes écritures, n’a pas été communiqué.

Un mémoire, enregistré le 24 février 2016, présenté pour Bordeaux métropole, qui confirme ses précédentes écritures, n’a pas été communiqué.

Par un mémoire, enregistré le 7 mars 2016, Bordeaux métropole confirme ses précédentes écritures.

Par un mémoire, enregistré le 23 mars 2016, M. G...et autres, confirment leurs précédentes écritures.

Un mémoire, enregistré le 25 mars 2016, présenté pour Bordeaux métropole, qui confirme ses précédentes écritures, n’a pas été communiqué.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu : - le code de l’environnement ; - le code de l’expropriation pour cause d’utilité publique ; - le code des transports ; - le décret n°84-617 du 17 juillet 1984 relatif à l'application de l'article 14 de la loi 82-1153 du 30 décembre 1982 relatif aux grands projets d'infrastructures, aux grands choix technologiques et aux schémas directeurs d'infrastructures en matière de transports intérieurs ; - le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Roussel, conseiller, - les conclusions de M. Vaquero, rapporteur public, - et les observations de Me Rauxpour Bordeaux métropole.

1.Considérant que, par délibération du 6 novembre 2009, le conseil de la communauté urbaine de Bordeaux, devenue Bordeaux métropole, a arrêté le projet définitif de développement de son réseau de transports en commun ; que ce projet comprend quatre opérations : l’extension initiale des lignes de tramway A, B et C, la création de la ligne D de tramway, la création de la ligne dite « tram-train du Médoc », et enfin l’extension de la ligne C du tramway entre Bègles station Lycée Vaclav Havel et Villenave d’Ornon extra rocade ; que M. G...et les autres requérants demandent l’annulation d’une part, de la délibération du 6 novembre 2009 et, d’autre part, de l’arrêté du préfet de la Gironde du 20 mars 2014 en tant qu’il déclare d’utilité publique les travaux d’extension de la ligne C du tramway entre Bègles station Lycée Vaclav Havel et Villenave d’Ornon extra rocade ;

Sur les conclusions dirigées contre la délibération du conseil de la communauté urbaine de Bordeaux du 6 novembre 2009 :

2.Considérant que, malgré la fin de non-recevoir soulevée en défense sur ce point, les requérants n’ont pas produit à l’instance cette délibération ; que, dans ces conditions, et en tout état de cause, en tant qu’elle est dirigée contre cette délibération, la requête est irrecevable ;

Sur les conclusions dirigées contre l’arrêté préfectoral du 20 mars 2014 :

En ce qui concerne la composition du dossier soumis à enquête publique :

3.Considérant qu’aux termes de l’article R. 11-3 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, dans da version en vigueur à la date de l’arrêté attaqué : « L'expropriant adresse au préfet pour être soumis à l'enquête un dossier qui comprend obligatoirement : / I.-Lorsque la déclaration d'utilité publique est demandée en vue de la réalisation de travaux ou d'ouvrages : (…) / 4° Les caractéristiques principales des ouvrages les plus importants ; / 5° L'appréciation sommaire des dépenses ; / 6° L'étude d'impact définie à l'article R. 122-3 du code de l'environnement, lorsque les ouvrages ou travaux n'en sont pas dispensés (…) / 7° L'évaluation mentionnée à l'article 5 du décret n° 84-617 du 17 juillet 1984 pris pour l'application de l'article 14 de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs, lorsque les travaux constituent un grand projet d'infrastructures tels que défini à l'article 3 du même décret (…) » ;

4.Considérant, en premier lieu, que les requérants soutiennent que l’appréciation sommaire des dépenses figurant dans le dossier soumis à enquête publique aurait dû prendre en compte le coût du matériel roulant ainsi que les besoins d’extension des capacités de stockage et de maintenance dudit matériel ;

5.Considérant qu’il ressort des pièces du dossier que le projet en litige dans la présente instance constitue la dernière tranche d’un projet d’ensemble qualifié de « troisième phase du tramway », incluant quatre opérations : l’extension initiale des lignes de tramway existantes A, B et C, la création de la ligne D de tramway, la création de la ligne dite « tram-train du Médoc », et enfin l’extension litigieuse de la ligne C du tramway entre Bègles station Lycée Vaclav Havel et Villenave d’Ornon extra rocade ; qu’il ressort également des pièces du dossier, ainsi que cela est rappelé dans la notice explicative du dossier d’enquête publique du projet en litige, que l’acquisition du matériel roulant et les besoins d’extension des capacités de stockage et de maintenance ne font pas partie de la présente opération car ils ont déjà été intégrés par anticipation dans le cadre de la phase précédente ; que le segment en litige dans la présente instance n’est pas distinct du réseau préexistant mais en constitue une extension et la détermination du nombre de rames nécessaires pour assurer les parcours sur ce seul segment ne correspondrait pas à la logique qui préside à un tel projet d’infrastructure ; qu’il en va de même concernant les capacités de stockage et de maintenance ; que le moyen doit donc être écarté ;

6.Considérant, en deuxième lieu, que le projet en litige prévoit la réalisation d’un pont permettant à la ligne de tramway de franchir la rocade ; que s’il est constant que le dossier soumis à enquête publique n’indique pas la longueur de cet ouvrage, sa notice explicative expose que ce nouvel ouvrage viendra jouxter l’ouvrage routier existant, correspondant au pont de la Maye, et qu’il comportera deux voies de tramway, une piste cyclable bidirectionnelle, deux trottoirs de service, pour une largeur utile totale de 11,5 mètres ; que la notice comprend également une photo de l’état des lieux ainsi qu’un schéma en coupe du projet de pont ; que, dans ces conditions, le public a été mis à même de connaître les caractéristiques principales de cet ouvrage, au sens des dispositions précitées du 4° du I de l’article R. 11-3 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique ;

7.Considérant, en troisième lieu, qu’aux termes de l’article R. 122-3 du code de l’environnement, auquel renvoie les dispositions précitées du 6° du I de l’article R. 11-3 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique : « I.-Pour les projets relevant d'un examen au cas par cas en application de l'article R. 122-2, l'autorité administrative de l'État compétente en matière d'environnement, définie à l'article R. 122-6, examine, au regard des informations fournies par le pétitionnaire ou le maître d'ouvrage, si le projet doit faire l'objet d'une étude d'impact (…) » ; qu’aux termes de l’article R. 122-2 du code de l’environnement : « I.-Les travaux, ouvrages ou aménagements énumérés dans le tableau annexé au présent article sont soumis à une étude d'impact soit de façon systématique, soit après un examen au cas par cas, en fonction des critères précisés dans ce tableau (…) » ;

8.Considérant qu’il ressort des pièces du dossier que le projet en litige a fait l’objet d’un examen par la direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL) au regard des rubriques 8°, « transports guidés de voyageurs », et 40°, « aires de stationnement ouvertes au public », du tableau annexé à l’article R. 122-2 du code de l’environnement ; qu’il est constant que, alors que, ainsi qu’il vient d’être dit, le projet comporte la réalisation d’un pont, il n’a pas été examiné au regard de la 7° rubrique du même tableau, relative aux « ouvrages d’art », pour lesquels une étude d’impact est obligatoire lorsque leur longueur est supérieure à 100 mètres ; que, toutefois, Bordeaux métropole soutient sans être contredite sur ce point, que ce pont aura une longueur limitée à 58 mètres ; qu’en outre, les requérants n’exposent pas en quoi, au regard de la procédure d’examen au cas par cas, le projet en litige aurait dû faire malgré tout l’objet d’une étude d’impact ; que, dans ces conditions, cette omission n’a pas eu, en l’espèce, d’influence sur le sens de l’arrêté attaqué et n’a pas davantage privé les intéressés d’une garantie ;

9.Considérant, en quatrième lieu, d’une part, qu’aux termes de l’article R. 11-3 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, dans sa version en vigueur à la date de l’arrêté attaqué : « L'expropriant adresse au préfet pour être soumis à l'enquête un dossier qui comprend obligatoirement : / I.-Lorsque la déclaration d'utilité publique est demandée en vue de la réalisation de travaux ou d'ouvrages : (…) 7° L'évaluation mentionnée à l'article 5 du décret n° 84-617 du 17 juillet 1984 pris pour l'application de l'article 14 de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs, lorsque les travaux constituent un grand projet d'infrastructures tels que défini à l'article 3 du même décret (…) » ; qu’aux termes de l’article 4 du décret du 17 juillet 1984, en vigueur à la date de l’arrêté attaqué : « L'évaluation des grands projets d'infrastructures comporte : / 1° Une analyse des conditions et des coûts de construction, d'entretien, d'exploitation et de renouvellement de l'infrastructure projetée ; / 2° Une analyse des conditions de financement et, chaque fois que cela est possible, une estimation du taux de rentabilité financière ; / 3° Les motifs pour lesquels, parmi les partis envisagés par le maître d'ouvrage, le projet présenté a été retenu ; / 4° Une analyse des incidences de ce choix sur les équipements de transport existants ou en cours de réalisation, ainsi que sur leurs conditions d'exploitation, et un exposé sur sa compatibilité avec les schémas directeurs d'infrastructures applicables ; / 5° Le cas échéant, l'avis prévu à l'article 18. / L'évaluation des grands projets d'infrastructures comporte également une analyse des différentes données de nature à permettre de dégager un bilan prévisionnel, tant des avantages et inconvénients entraînés, directement ou non, par la mise en service de ces infrastructures dans les zones intéressées que des avantages et inconvénients résultant de leur utilisation par les usagers. Ce bilan comporte l'estimation d'un taux de rentabilité pour la collectivité calculée selon les usages des travaux de planification. Il tient compte des prévisions à court et à long terme qui sont faites, au niveau national ou international, dans les domaines qui touchent aux transports, ainsi que des éléments qui ne sont pas inclus dans le coût du transport, tels que la sécurité des personnes, l'utilisation rationnelle de l'énergie, le développement économique et l'aménagement des espaces urbain et rural (…) » ;

10.Considérant, d’autre part, qu’aux termes de l’article L. 1511-1 du code des transports, issu de la loi d’orientation des transports intérieurs du 30 décembre 1982 : « Les choix relatifs aux infrastructures, aux équipements et aux matériels de transport dont la réalisation repose, en totalité ou en partie, sur un financement public sont fondés sur l'efficacité économique et sociale de l'opération. / Ils tiennent compte des besoins des usagers, des impératifs de sécurité et de protection de l'environnement, des objectifs de la politique d'aménagement du territoire, des nécessités de la défense, de l'évolution prévisible des flux de transport nationaux et internationaux, du coût financier et, plus généralement, des coûts économiques réels et des coûts sociaux, notamment de ceux résultant des atteintes à l'environnement » ; qu’aux termes de l’article L. 1511-2 du même code : « Les grands projets d'infrastructures (…) sont évalués sur la base de critères homogènes intégrant les impacts des effets externes des transports sur, notamment, l'environnement, la sécurité et la santé et permettant des comparaisons à l'intérieur d'un même mode de transport ainsi qu'entre les modes ou les combinaisons de modes de transport » ; qu’aux termes de l’article L. 1511-4 du même code : « Sous réserve du secret de la défense nationale ou du secret en matière commerciale et industrielle, le dossier de l'évaluation est joint au dossier de l'enquête publique à laquelle est soumis le projet ou le choix mentionné à l'article L. 1511-2. Cette enquête publique est réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement (…) » ; qu’aux termes de l’article 2 du décret susvisé du 17 juillet 1984, en vigueur à la date de l’arrêté attaqué, pris pour l’application des dispositions législatives précitées de la loi du 30 décembre 1982 : « Sont considérés comme grands projets d'infrastructures de transports : (…) 3. Les projets d'infrastructures de transport dont le coût est égal ou supérieur à 83 084 714,39 euros (…) » ; qu’aux termes de l’article 3 du même décret : « Lorsqu'un projet est susceptible d'être réalisé par tranches successives, les conditions prévues à l'article 2 s'apprécient au regard de la totalité dudit projet et non de chacune de ses tranches ; l'évaluation prévue à l'article 4 doit être préalable à la réalisation de la première tranche. / Dans le cas où une tranche fait l'objet d'une modification qui remet en cause l'économie générale du projet, il est procédé à une nouvelle évaluation » ;

11.Considérant qu’il résulte de ces dispositions que, lorsqu’un projet d’infrastructure de transports est réalisé en plusieurs tranches, l’évaluation socio-économique doit porter sur l’ensemble du projet, doit être effectuée avant la réalisation de la première tranche du projet et doit figurer au dossier d’enquête à laquelle est soumis le projet mentionné à l’article L. 1511-2 du code des transports ou, à défaut, aux dossiers d’enquêtes de toutes les opérations successives portant sur ce même projet d’ensemble ; qu’à l’exception des cas où, en raison du délai écoulé, des circonstances ultérieures auraient modifié les données essentielles sur lesquelles l’évaluation est fondée, ces dispositions n'imposent pas de réaliser une étude socio-économique pour chacune de ses tranches, alors même que le coût de réalisation de cette tranche est égal ou supérieur au seuil fixé par l’article 2 du décret du 17 juillet 1984 ;

12.Considérant qu’il ressort des pièces du dossier, confirmées par les écritures de Bordeaux métropole, que, ainsi qu’il a été dit au point 5, le projet en litige dans la présente instance constitue la dernière tranche d’un projet d’ensemble qualifié de « troisième phase du tramway », incluant quatre opérations ; que l’ensemble de ces opérations a été décidé par délibération du conseil de la communauté urbaine de Bordeaux du 6 novembre 2009, laquelle se présente elle-même comme portant arrêt du projet définitif du « programme de transports collectifs intégrant une vision d’ensemble qui comprend les principales dessertes assurées par les futures lignes de transports en commun en site propre » ; qu’il ressort d’ailleurs des pièces du dossier que, conformément aux dispositions précitées de l’article 3 du décret du 17 juillet 1984, une évaluation socio-économique portant sur l’ensemble de cette troisième phase a été réalisée ;

13.Considérant, d’une part, qu’il ne ressort d’aucune pièce du dossier que le projet en litige dans la présente instance, qui constitue la dernière tranche de ce projet d’ensemble, aurait modifié les données essentielles sur lesquelles l’évaluation globale était fondée ; que, dans ces conditions, et alors au surplus que son coût est inférieur au seuil fixé par l’article 2 du décret du 17 juillet 1984, le projet en litige dans la présente instance n’avait pas à faire l’objet d’une évaluation propre en application de l’article 3 de ce même décret ;

14.Considérant, d’autre part, que, eu égard à ce qui a été dit aux points 11 et 12, et dès lors que ce projet d’ensemble de « troisième phase du tramway » n’a pas donné lieu à une enquête publique globale mais à enquêtes publiques distinctes pour chacune de ses quatre tranches, l’évaluation socio-économique globale du projet d’ensemble dit de « troisième phase du tramway » aurait dû être jointe au dossier d’enquête publique de l’opération en litige dans la présente instance ; que si cette évaluation globale a été jointe au dossier d’enquête publique de la première tranche du projet, relative à l’extension initiale des lignes existantes A, B et C, cette circonstance est sans incidence sur la légalité de l’arrêté attaqué dès lors, en particulier, que la commune de Villenave d’Ornon n’ayant pas été incluse dans le périmètre des précédentes enquêtes publiques, ses habitants n’ont pas été mis en mesure à cette occasion de prendre connaissance de ce document ; que, toutefois, il ressort des pièces du dossier que la notice explicative du projet en litige dans la présente instance, telle que soumise à enquête publique, comportait à deux reprises mention de l’existence de l’évaluation socio-économique portant sur l’ensemble de la troisième phase, rappelait ses résultats et examinait la nécessité de son actualisation à la date de l’enquête publique du projet contesté ; qu’il y est mentionné, d’une part, que les résultats obtenus lors de cette évaluation globale sont très satisfaisants avec un bénéfice actualisé positif au vu des investissements engagés et un taux de rentabilité interne supérieur au taux d’actualisation et, d’autre part, que, le projet n’ayant pas évolué de manière significative depuis la réalisation de l’étude et ne représentant de surcroit qu’un linéaire négligeable à l’échelle de tout le programme, son actualisation ne s’avère pas nécessaire ; que, dans ces conditions, la population doit être regardée comme ayant été mise à même de prendre connaissance des informations contenues dans cette évaluation socio-économique globale ; que, dès lors, l’absence de l’évaluation socio-économique globale au dossier d’enquête publique du projet attaqué doit être regardée comme n’ayant pas eu pour effet de nuire à l’information complète de la population ni comme ayant été de nature à exercer une influence sur les résultats de l’enquête ;

15.Considérant, enfin, que si la troisième phase du tramway a donné lieu à des enquêtes publiques pour chacune de ses étapes, celles-ci ne sauraient être qualifiées globalement d’enquête publique prévue par tranches au sens des dispositions précitées de l’article L. 1511-4 du code des transports ; que, dès lors, l’évaluation socio-économique globale de la troisième phase du tramway n’avait pas à faire l’objet des mesures de publicité prévues par cet article ;

16.Considérant, en cinquième lieu, qu’il n’est pas établi, au regard des éléments produits, que les prévisions de fréquentation aient été déterminées avec une approximation excessive, de nature à fausser la sincérité du dossier soumis à enquête publique ; qu’il en va de même concernant le coût global du projet et la prévision des recettes ; qu’il ne ressort pas des pièces du dossier que l’évaluation socio-économique globale comprendrait des inexactitudes ou des insuffisances ayant pu avoir pour effet de nuire à l’information complète de la population ou de nature à exercer une influence sur la décision de l’autorité administrative ; que les moyens tirés de l’insuffisance de l’évaluation socio-économique globale et du manque de sincérité des informations contenues dans le dossier soumis à enquête publique doivent donc être écartés ;

En ce qui concerne la méconnaissance du schéma directeur opérationnel des déplacements métropolitains :

17.Considérant que, si le conseil de la communauté urbaine de Bordeaux a approuvé, par délibération du 29 avril 2011, des orientations générales en matière de stratégie des déplacements sur le territoire de cet établissement public, en vue de lancer les études de faisabilité préalables à l’instauration d’un schéma directeur opérationnel des déplacements métropolitains (SDODM), ces orientations ne présentent pas, par elles-mêmes, un caractère prescriptif ; que, dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance de ce schéma par l’arrêté attaqué doit être écarté ;

En ce qui concerne l’utilité publique du projet :

18.Considérant qu’il appartient au juge administratif, lorsqu’est contestée devant lui l’utilité publique d’un tel projet, de vérifier successivement que celui-ci répond à une finalité d’intérêt général, que l’expropriant n’est pas en mesure de le réaliser dans des conditions équivalentes sans recourir à l’expropriation, notamment en utilisant des biens se trouvant dans son patrimoine et, enfin, que les atteintes à la propriété privée, le coût financier et, le cas échéant, les inconvénients d’ordre social ou économique que comporte le projet ne sont pas excessifs eu égard à l’intérêt qu’il présente ;

19.Considérant qu’il ressort des pièces du dossier que l’extension de la ligne C de tramway entre Bègles et Villenave d’Ornon au-delà de la rocade offrira aux habitants de cette partie du territoire de l’agglomération bordelaise un mode de transport alternatif à l’automobile, dans un secteur fortement engorgé, notamment au niveau de la route de Toulouse, qui constitue l’un des axes majeurs d’entrée de ville vers Bordeaux, en permettant aux automobilistes de laisser leurs véhicules dans un parc-relais situé au niveau du terminus extra-rocade ; que la réalisation de cette section de ligne du tramway a été conçue comme un élément indispensable à des opérations de restructuration urbaine telles que la desserte du lycée Vaclav Havel, dont l’implantation a été déterminée au regard du projet d’extension en litige, et la réalisation de programmes de construction de logements au niveau de la place Aristide Briand et de la zone d’aménagement concerté Terre sud ; qu’un tel projet présente donc un intérêt général ; que les inconvénients allégués par les requérants ne sauraient être regardés comme excessifs et ne sont, dès lors, pas de nature à lui retirer son caractère d’utilité publique ;

20.Considérant, en dernier lieu, que, eu égard à tout ce qui a été dit précédemment, contrairement à ce que soutiennent les requérants dans leur requête sommaire, il ne ressort pas des pièces du dossier que l’arrêté attaqué serait entaché d’erreur manifeste d’appréciation ;

21.Considérant qu’il résulte de tout ce qui précède, et sans qu’il soit besoin d’examiner les fins de non-recevoir opposées en défense, que les requérants ne sont pas fondés à demander l’annulation de l’arrêté attaqué ; que doivent être rejetées, par voie de conséquence, et en tout état de cause, leurs conclusions à fin d’injonction et d’astreinte ;

Sur les conclusions tendant à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative

22.Considérant qu’il y a lieu de faire application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative et de mettre à la charge des requérants une somme globale de 1 200 euros à verser à Bordeaux métropole au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ;

DECIDE :

Article 1er : La requête de M. G...et autres est rejetée.

Article 2 : Les requérants verseront à Bordeaux métropole une somme globale de 1 200 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. B...G..., à l’association Trans’CUB, à M. F...C..., à M. D...E..., à Bordeaux métropole et au préfet de la Gironde.