Différentes catégories d'actes

Une décision administrative accordant un avantage financier crée des droits au profit de son bénéficiaire alors même que l'administration avait l'obligation de refuser cet avantage. Il en va de même, dès lors que le bénéfice de l’avantage en cause ne résulte pas d’une simple erreur de liquidation ou de paiement, de la décision de l’administration accordant un avantage financier qui, sans avoir été formalisée, est révélée par les circonstances de l’espèce, eu égard notamment à la situation du bénéficiaire et au comportement de l’administration. Toutefois, le maintien de cet avantage pour l’avenir suppose qu’il ait un fondement légal et que l’intéressé remplisse toujours les conditions pour en bénéficier. En l’espèce, une indemnité intitulée « heures supplémentaires » a été versée à Mme C..., kinésithérapeute, par le centre hospitalier qui l’employait en qualité de contractuelle ; cette indemnité avait un caractère incitatif et était destinée à compenser la situation géographique de l’établissement situé dans une zone peu prisée par les professionnels de santé, qualifiée de désert médical, ceci indépendamment de toute réalisation d’heures supplémentaires. Cet avantage, qui ne constituait pas une clause de son contrat, n’avait aucun fondement légal ; le centre hospitalier pouvait donc à tout moment abroger la décision lui en octroyant le bénéfice.

Cf CE, 6 mars 2009, Coulibaly, n°306084, publié au recueil, CE, 25 juin 2012, Office national de la chasse et de la faune sauvage, n°334544, mentionné aux tables, CE, 26 août 2009, commune de Saint-Geniès de Malgoires, n°300242 et CE, 14 décembre 2011, Bressolles, n°343120.

    Conclusions du rapporteur public, B. MARTIN

Mme C...B..., masseur kinésithérapeute, est recrutée, à compter du 13 mai 2013, par le centre hospitalier Chenard de Saint-Aulaye (24) en tant que contractuelle pour un poste à temps complet et à durée indéterminée. Outre son traitement indiciaire, l’article 2 du contrat prévoit le versement d’indemnités et primes afférentes audit emploi. C’est ainsi qu’une somme d’environ 365 €, correspondant à un forfait d’heures supplémentaires, est payée mensuellement. Par lettre du 27 janvier 2015, la nouvelle direction de l’hôpital remet en cause ce forfait au motif qu’il n’a aucun lien avec des heures de travail effectivement réalisées. Le recours gracieux formé contre cette décision est rejeté le 10 mars 2015. Mme B... vous demande par la présente requête d’annuler la décision du 27 janvier 2015.

La requérante explique que l’objectif de cette indemnité était de la maintenir au même niveau de rémunération que celui qu’elle avait dans son précédent poste, dans un contexte de carence de soins dans le territoire d’exercice.

Les termes du contrat sont imprécis quant au détail des sommes versées en complément du traitement. Mme B... fait valoir que la décision de lui verser cette indemnité compensatrice constitue une décision créatrice de droit, qui ne pouvait être retirée que dans un délai de 4 mois suivant la date de conclusion du contrat, le 6 mai 2013. Son abrogation le 27 janvier 2015 est donc tardive et illégale, et ce en application de la jurisprudence du CE 6 mars 2009 n° 306084 A Coulibaly, selon laquelle « Sous réserve de dispositions législatives ou réglementaires contraires, et hors le cas où il est satisfait à une demande du bénéficiaire, l'administration ne peut retirer ou abroger une décision expresse individuelle créatrice de droits que dans le délai de quatre mois suivant l'intervention de cette décision et si elle est illégale. »

Le centre hospitalier soutient qu’aucune décision de retrait d’une décision accordant un avantage financier n’est intervenue et qu’il s’est borné à interrompre le paiement d’heures supplémentaires, qui n’étaient pas effectives.

Lorsque l’administration accorde un avantage indu, le fait qu’elle le fasse sans formaliser une décision n’interdit pas d’en reconnaître l’existence : tout dépend des circonstances de l'espèce, et notamment de la situation du bénéficiaire et du comportement de l'administration (Cf. CE, 25 juin 2012, Office national de la chasse et de la faune sauvage, T.). »

Cette dernière décision essaie de préciser ce qui distingue une décision de l’administration accordant un avantage financier, dès son origine, à un agent public, qui « doit être révélée par les circonstances de l’espèce, eu égard notamment à la situation du bénéficiaire et au comportement de l’administration » d’une simple erreur de liquidation. Il s’agissait en l’espèce du versement erroné d’une prime de risque à un agent. Le caractère de décision créatrice de droit était illustré par le fait d’un faisceau d’indices : formation spécifique, prestation de serment, détention d’une arme, par exemple, permettant de démontrer que l’administration avait sciemment entendu lui accorder un avantage financier, alors que l’agent ne remplissait pas les conditions réglementaires pour en bénéficier.

En l’espèce, il nous semble bien être en présence d’une décision créatrice de droits : nous voyons mal comment la requérante aurait choisi un emploi moins bien rémunéré que le précédent ; le versement des 17 heures supplémentaires intervient dès le recrutement et est renouvelé régulièrement ; la remise en cause intervient avec l’arrivée d’une nouvelle direction ; enfin, la requérante ne conteste pas ne pas avoir effectué les heures correspondantes. L’interruption du versement de ce « forfait mensuel d’heures supplémentaires » intervient pour l’avenir à compter du mois de février 2015.

En premier lieu, la jurisprudence Coulibaly nous paraît difficile à mettre en œuvre, dès lors que nous ne sommes pas en présence d’une décision expresse individuelle par laquelle le centre hospitalier se serait formellement engagé à payer un forfait d’heures supplémentaires, quand bien même celles-ci ne seraient pas réalisées. Ainsi que nous l’avons dit, les termes du contrat sont généraux et ne permettent pas d’en déduire qu’une telle décision aurait été prise en ce sens. En second lieu, à supposer que nous admettions la prise d’une décision expresse individuelle prise oralement par la précédente direction, l’établissement pouvait-il alors revenir sur cet avantage plus de 4 mois après l’avoir accordé ?

Dans une affaire (CE 14 décembre 2011, n°343120 Bressolles) dans laquelle un sapeur-pompier professionnel avait perçu illégalement pendant plus de 15 ans une indemnité compensatrice de logement, le rapporteur public a précisé la portée de l’arrêt Coulibaly, en rappelant que la portée du principe ainsi adopté s’applique au droit commun, dont la portée est limitée pour deux raisons : " - d’abord parce que le régime jurisprudentiel du retrait et de l’abrogation des décisions créatrices de droits ne joue qu’en l’absence de textes contraires ; - ensuite parce que, pour qu’en application de ce régime, l’administration ne puisse plus abroger une décision individuelle passé un délai de quatre mois, il faut que cette décision ait eu pour objet de créer des droits au maintien de ses effets, non seulement pour le passé, mais aussi pour l’avenir – ce qui n’est pas courant."

« Des solutions de ce type ont surtout vocation à jouer lorsque sont en cause des décisions accordant un agrément ou une autorisation, «soit des décisions conférant des « droits définitivement acquis », c’est-à-dire des droits dont l’octroi fait suite à un « examen unique » et dont le maintien n’est subordonné au respect d’aucune condition. » (CE 27 novembre 2013 Blondelon, n°350390 ). Mais lorsqu’il s’agit de décisions relatives à la situation individuelle des agents publics, elles semblent plus rares(…) une décision(…) attribuant une prime à un agent, est de celles que l’administration peut abroger dès qu’il lui apparaît que l’agent ne remplit plus l’ensemble des conditions lui permettant légalement d’en bénéficier. Au nombre de ces conditions figure bien évidemment celle selon laquelle cette prime doit avoir un fondement légal ». Le Conseil d’Etat a aussi jugé que « le caractère créateur de droits de l’attribution d’un avantage financier tel qu’une prime ne fait pas obstacle à ce que cette décision soit abrogée pour l’avenir si l’intéressé ne remplit plus les conditions auxquelles cet avantage est subordonné » (CE 26 août 2009, Cne de Saint-Géniès de Malgoires n° 300242).

Mme B...ne conteste pas ne pas avoir effectué les heures supplémentaires ainsi rémunérées, ce qui contrevient à la règle posée par l’article 15 du décret n°2002-9 du 4 janvier 2002 relatif au temps de travail dans les établissements relevant de la loi n°86-33 du 9 janvier 1986, qui prévoit la seule indemnisation des heures supplémentaires effectivement réalisées.

En l’absence de tout fondement légal, le centre hospitalier Chenard pouvait légalement abroger, à tout moment, la décision d’octroi d’un forfait d’heures supplémentaires, prise lors de l’engagement de la requérante.

Par ces motifs, nous concluons au rejet des conclusions à fin d’annulation et par voie de conséquence, des conclusions à fin d’injonction et d’astreinte tendant au paiement d’une somme de 1 462. 68 €.

 Jugement n° 1501285 du 4 février 2016

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 19 mars, 22 mai et 1er septembre 2015, Mme D...C..., représentée par Me Arnaud Bayle, demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision en date du 27 janvier 2015 par laquelle le directeur du centre hospitalier Chenard a supprimé l’indemnité « heures supplémentaires » dont elle bénéficiait depuis la signature de son contrat de travail le 6 mai 2013 ;

2°) de rétablir cette indemnité ;

3°) de lui verser, dans le dernier état de ses écritures, la somme de 2.559,69 euros au titre des traitements impayés depuis le mois de février 2015, sous astreinte de 50 euros par jour de retard ;

4°) de mettre à la charge du centre hospitalier Chenard la somme de 1.500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.



Par des mémoires en défense, enregistré les 6 mai, 7 juillet et 28 octobre 2015, le centre hospitalier Chenard conclut au rejet de la requête et au versement par Mme C...de la somme de 1500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière ;

- le décret n° 91-155 du 6 février 1991 relatif aux dispositions générales applicables aux agents contractuels des établissements mentionnés à l'article 2 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière ;

Vu le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 7 janvier 2016 :

- le rapport de Mme Viard, président-rapporteur ;

- les observations orales de Me Bayle pour Mme C..., requérante et de Me de Lagausie pour le Centre Hospitalier Chenard, défendeur ;

- et les conclusions de Mme Martin, rapporteur public.

1. Considérant que Madame D...C..., actuellement en poste au centre hospitalier Chenard à Saint-Aulaye en Dordogne, a été embauchée le 6 mai 2013 en tant que masseur-kinésithérapeute en qualité de contractuelle par un contrat à durée indéterminée ; que, lors de son embauche, la directrice a octroyé à Mme C...une indemnité mensuelle de 365,67 euros intitulée « heures supplémentaires » ; que, par décision du 27 janvier 2015, le nouveau directeur du centre hospitalier a supprimé ladite indemnité avec effet immédiat à partir du mois de février 2015 ; que Mme C...demande au tribunal d’annuler cette décision, de rétablir cette indemnité et de lui verser cette dernière, impayée depuis le mois de février 2015 ;

Sur les conclusions tendant à l’annulation de la décision du 27 janvier 2015 :

2. Considérant que, sous réserve de dispositions législatives ou réglementaires contraires, et hors le cas où il est satisfait à une demande du bénéficiaire, l’administration ne peut retirer une décision expresse individuelle créatrice de droits que dans le délai de quatre mois suivant l’intervention de cette décision et si elle est illégale ; qu'une décision administrative accordant un avantage financier crée des droits au profit de son bénéficiaire alors même que l'administration avait l'obligation de refuser cet avantage ; qu’il en va de même, dès lors que le bénéfice de l’avantage en cause ne résulte pas d’une simple erreur de liquidation ou de paiement, de la décision de l’administration accordant un avantage financier qui, sans avoir été formalisée, est révélée par les circonstances de l’espèce, eu égard notamment à la situation du bénéficiaire et au comportement de l’administration ; que, toutefois, le maintien de cet avantage pour l’avenir suppose qu’il ait un fondement légal et que l’intéressé remplisse toujours les conditions pour en bénéficier ;

3. Considérant que si le contrat de travail signé entre Mme C...et le centre hospitalier Chenard le 6 mai 2013 n’en fait pas état, il n’est pas contesté que celle-ci s’est vu allouer dès son embauche une indemnité mensuelle fixe versée sous la forme d’heures supplémentaires ; qu’il ressort des pièces du dossier que l’octroi de celle-ci était justifié par le souci d’accorder à Mme C...le même avantage financier que lui accordait son précédent employeur, le centre hospitalier de Ruffec, au motif qu’il était situé dans une zone peu prisée par les professionnels de santé, qualifiée de désert médical, comme l’est d’ailleurs la commune de Saint-Aulaye dans laquelle se trouve le centre hospitalier Chenard ; que même si aucune décision administrative explicite ne lui a octroyé cet avantage, son versement mensuel pendant vingt-et-un mois a révélé l’existence d’une décision créatrice de droits ; que, toutefois, dans la mesure où l’octroi de cet avantage n’est prévu par aucun texte et ne constitue pas une des clauses du contrat de travail de Mme C..., celle-ci ne peut prétendre que sa suppression entraînerait un bouleversement de l’économie du contrat ni avoir un droit acquis à son versement pour l’avenir ; que, par suite, le directeur du centre hospitalier pouvait à tout moment procéder à son abrogation ;

4. Considérant qu’il résulte de ce qu’il précède que les conclusions à fin d’annulation présentées par Mme C...doivent être rejetées ; que, par voie de conséquence, doivent l’être également ses conclusions à fin d’injonction ;

Sur l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

5. Considérant que les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du centre hospitalier Chenard, qui n’est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme que demande Mme C...au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; que, dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu, en application des mêmes dispositions, de mettre à la charge de Mme C...la somme que demande le centre hospitalier en remboursement des frais exposés par lui et non compris dans les dépens ; D E C I D E :

Article 1er : La requête présentée par Mme C...est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par le centre hospitalier Chenard au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme D... C...et au centre hospitalier Chenard.