Plan local d'urbanisme - révision ou modification - ouverture à l'urbanisation d'une zone à urbaniser (4° de l'article L. 123-13 du code de l'urbanisme)

Jugement n° 1601246 du 9 mars 2017

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 21 mars 2016, le comité de défense pour la sauvegarde de la plaine de Régéon demande au tribunal :

1°) d’annuler la délibération du 7 octobre 2015 par laquelle le conseil municipal de la commune de Carignan de Bordeaux a approuvé la troisième modification de son plan local d’urbanisme ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Carignan de Bordeaux une somme de 2 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que : - en application du 4° du I de l’article L. 123-13 du code de l’urbanisme, l’ouverture à l’urbanisation du secteur du Pontet aurait dû faire l’objet d’une révision du plan local d’urbanisme, et non d’une simple modification ; - la délibération motivée prévue par le 3ème alinéa de l’article L. 123-13-1 du code de l’urbanisme n’a pas été prise en l’espèce ; - le motif tiré de la carence en logement sociaux est erroné et la délibération motivée ne traite pas des capacités d’urbanisation encore inexploitées des zones déjà ouvertes ; - la notification aux personnes publiques associées prévue par le 2ème alinéa de l’article L. 123-13-1 du code de l’urbanisme n’a pas été correctement réalisée en l’espèce ; - le public a été insuffisamment informé de l’existence et du déroulement de l’enquête publique, en méconnaissance de l’article R. 123-10 du code de l’environnement ; - le rapport, les conclusions et l’avis du commissaire enquêteur sont insuffisamment motivés ; - la notice additive au rapport de présentation est insuffisante au regard de l’article R. 123-2 du code de l’urbanisme ; - l’ampleur des modifications postérieures à l’enquête publique aurait dû conduire à l’engagement d’une nouvelle enquête ; - la modification litigieuse est fondée sur des données erronées.

Par un mémoire, enregistré le 3 juin 2016, la commune de Carignan de Bordeaux, représentée par la SCP CGCB et associés, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge du comité requérant une somme de 2 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que : - l’objet social du comité requérant ne lui donne pas intérêt à agir contre la délibération attaquée ; - la condition d’acquisitions foncières significatives, prévu au 4° du I de l’article L. 123-13 du code de l’urbanisme, était remplie en l’espèce pour permettre le recours à une procédure de modification ; - la délibération motivée prévue par le 3ème alinéa de l’article L. 123-13-1 du code de l’urbanisme doit intervenir en fin de procédure ; en l’espèce, elle est suffisamment motivée ; - le projet de modification du plan local d’urbanisme a été soumis pour avis aux personnes publiques associées avant l’ouverture de l’enquête publique ; - le public a été correctement informé de la tenue de l’enquête publique et a pu utilement y participer ; - le rapport du commissaire enquêteur est conforme aux exigences de l’article R. 123-19 du code de l’urbanisme et ses conclusions sont motivées ; - le contenu de la notice additive au rapport de présentation a permis une information suffisante du public ; - les modifications litigieuses procèdent de l’enquête publique et ne portent pas atteinte à l’économie générale de la troisième modification du plan local d’urbanisme ; - à la date de la délibération attaquée, elle était en situation de déficit de logements sociaux et était tenue d’y remédier dans les meilleurs délais.

Par un mémoire, enregistré le 6 juillet 2016, et des pièces complémentaires, enregistrées le 5 octobre 2016, le comité de défense pour la sauvegarde de la plaine de Régéon confirme ses précédentes écritures.

Il soutient en outre que : - son objet social et ses membres lui donnent intérêt à agir contre la délibération attaquée ; - l’acquéreur des parcelles n’est pas un opérateur foncier en lien avec la commune au sens des dispositions du 4° du I de l’article L. 123-13 du code de l’urbanisme ; - la délibération motivée prévue par le 3ème alinéa de l’article L. 123-13-1 du code de l’urbanisme doit intervenir au stade de l’engagement de la procédure ; - un administré n’a pu présenter ses observations, en raison de l’information erronée concernant la présence du commissaire enquêteur le 7 août 2015 ; - les élus n’ont pas eu toute l’information nécessaire pour prendre part au vote de la délibération attaquée.

Par un mémoire, enregistré le 23 janvier 2017, la commune de Carignan de Bordeaux confirme ses précédentes écritures.

Elle fait valoir en outre que les élus ont reçu le 1er octobre 2015 des documents les informant sur le projet en litige.

Un mémoire, enregistré le 8 février 2017, présenté par le comité de défense pour la sauvegarde de la plaine de Régéon, qui confirme ses précédentes écritures, n’a pas été communiqué.

La clôture de l’instruction a été reportée au 8 février 2017 par ordonnance du 23 janvier 2017.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu : - le code de l’environnement ; - le code de l’urbanisme ; - le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Roussel, premier conseiller, - les conclusions de M. Vaquero, rapporteur public, - les observations de M. B….pour le comité de défense pour la sauvegarde de la plaine de Régéon, - et les observations de Me Gauci pour la commune de Carignan de Bordeaux.

1. Considérant que, par délibération du 20 juin 2014, le conseil municipal de la commune de Carignan de Bordeaux a lancé une procédure de modification de son plan local d’urbanisme ; que le Comité de défense pour la sauvegarde de la plaine de Régéon demande l’annulation de la délibération du 7 octobre 2015 approuvant cette troisième modification ;

Sur la fin de non-recevoir opposée en défense :

2. Considérant qu’aux termes de l’article 2 de ses statuts, l’association requérante a pour objet « de défendre l’intérêt général des carignanais de Bordeaux pour la protection de la nature et de l’environnement ; de défendre l’intérêt général des carignanais pour réserver la plaine de Régéon à des activités sportives ou de pleine nature ; de préserver et de conserver les espaces naturels, lieux de ressources des espèces végétales et animales assurant la biodiversité ; d’assurer un aménagement harmonieux et équilibré de la commune ; d’informer et de recenser les avis des citoyens ; de faire des propositions aux élus » ; que la délibération, dont la requérante demande l’annulation, a pour objet de délimiter, au sein des zones urbaines ou à urbaniser, six secteurs, notamment la plaine de Régéon, dans lesquels, en cas de réalisation d’un programme de logements, la réalisation d’un pourcentage de logements sociaux sera imposée ; que, dans ces conditions, et dès lors que l’intérêt à agir d’un requérant s’apprécie, d’une part, au regard de l’objet des dispositions qu’il attaque et non du contenu de ces dispositions et, d’autre part, par rapport aux conclusions de la requête et non par rapport aux moyens invoqués, l’association requérante a intérêt à agir contre la délibération attaquée ; que la circonstance, à la supposer établie, que le comité requérant aurait élargi son intitulé et son objet postérieurement à la délibération attaquée est sans incidence sur cette appréciation ;

Sur les conclusions à fin d’annulation :

3. Considérant, en premier lieu, qu’aux termes du I de l’article L. 123-13 du code de l’urbanisme, en vigueur à la date de l’arrêté attaqué : « Le plan local d'urbanisme fait l'objet d'une révision lorsque l'établissement public de coopération intercommunale ou, dans le cas prévu au deuxième alinéa de l'article L. 123-6, la commune envisage : (…) 4° Soit d'ouvrir à l'urbanisation une zone à urbaniser qui, dans les neuf ans suivant sa création, n'a pas été ouverte à l'urbanisation ou n'a pas fait l'objet d'acquisitions foncières significatives de la part de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale compétent, directement ou par l'intermédiaire d'un opérateur foncier » ; qu’il ressort des travaux parlementaires que ces dispositions ont notamment pour objet de « prendre en compte les politiques de long terme de constitution d’une réserve foncière engagées par les collectivités » ;

4. Considérant qu’il ressort des pièces du dossier que la modification litigieuse porte notamment sur le secteur du Pontet, classé en zone 2AU depuis l’approbation du plan local d’urbanisme en 2002, et que la délibération attaquée classe en secteur 1AUc ; qu’il ressort encore des pièces du dossier que ce secteur, à l’état de prairies, qui n’est pas desservi par le réseau d’assainissement collectif des eaux usées, dispose à sa périphérie des réseaux publics et de la voirie, et que la commune souhaite y permettre la constitution d’une nouvelle offre de logements ; que la délibération attaquée procède donc à l’ouverture à l’urbanisation de ce secteur ;

5. Considérant, en revanche, qu’il ne ressort d’aucune pièce du dossier que la commune aurait procédé à des acquisitions significatives dans le secteur du Pontet, directement ou par l’intermédiaire d’un opérateur foncier ; qu’en particulier, la société Beoletto, aménageur lotisseur, qui a procédé à des acquisitions dans ce secteur, ne saurait être regardée en l’espèce comme un tel intermédiaire au sens des dispositions précitées du code de l'urbanisme ; que, dès lors, en recourant à la procédure de modification et non à la révision de son plan local d’urbanisme pour ouvrir à l’urbanisation la zone 2AU du secteur du Pontet, la commune de Carignan de Bordeaux a méconnu les dispositions précitées de l’article L. 123-13 du code de l’urbanisme ;

6. Considérant, en deuxième lieu, qu’aux termes de l’article L. 123-13-1 du code de l’urbanisme, alors en vigueur : « Sous réserve des cas où une révision s'impose en application des dispositions de l'article L. 123-13, le plan local d'urbanisme fait l'objet d'une procédure de modification lorsque l'établissement public de coopération intercommunale ou, dans le cas prévu au deuxième alinéa de l'article L. 123-6, la commune envisage de modifier le règlement, les orientations d'aménagement et de programmation ou le programme d'orientations et d'actions. / La procédure de modification est engagée à l'initiative du président de l'établissement public de coopération intercommunale ou, dans le cas prévu au deuxième alinéa de l'article L. 123-6, du maire qui établit le projet de modification et le notifie au préfet et personnes publiques associées mentionnées aux I et III de l'article L. 121-4 avant l'ouverture de l'enquête publique ou, lorsqu'il est fait application des dispositions de l'article L. 123-13-3, avant la mise à disposition du public du projet. / Lorsque le projet de modification porte sur l'ouverture à l'urbanisation d'une zone, une délibération motivée de l'organe délibérant de l'établissement public compétent ou du conseil municipal justifie l'utilité de cette ouverture au regard des capacités d'urbanisation encore inexploitées dans les zones déjà urbanisées et la faisabilité opérationnelle d'un projet dans ces zones » ;

7. Considérant qu’il ressort des pièces du dossier, en particulier du rapport du commissaire enquêteur, que le projet de modification en litige a été adressé pour avis aux personnes publiques associées le 6 juillet 2015 et qu’un « lien internet rectifié a été transmis le 8 juillet 2015 », alors que l’enquête publique a débuté le 7 juillet 2015 ; que la seule circonstance, alléguée par l’association requérante, que les personnes publiques associées n’auraient pu avoir une connaissance effective du dossier que le lendemain de l’ouverture de l’enquête publique ne saurait être regardée comme ayant en l’espèce nui à l'information du public ou été de nature à exercer une influence sur la délibération attaquée ;

8. Considérant, en troisième lieu, qu’il ne ressort d’aucune pièce du dossier que le conseil municipal aurait justifié, à quelque moment que ce soit de la procédure de modification, par une délibération motivée, conformément aux dispositions précitées du dernier alinéa de l’article L. 123-13-1 du code de l’urbanisme, l’ouverture à l’urbanisation du secteur du Pontet, au regard des capacités d’urbanisation encore inexploitées dans les zones déjà urbanisées ; que, toutefois, il ressort des pièces du dossier que, dans la notice additive au rapport de présentation, qui a d’ailleurs été soumise à enquête publique, la commune a justifié l’ouverture à l’urbanisation du secteur du Pontet au regard des capacités limitées d’urbanisation dans les zones déjà urbanisées ; que cette justification apparaît également dans le procès-verbal de la séance du conseil municipal du 7 octobre 2015 au cours de laquelle a été approuvée la délibération attaquée ; que, dans ces conditions, la circonstance que le conseil municipal n’a pas voté la délibération motivée prévue par le dernier alinéa de l’article L. 123-13-1 du code de l’urbanisme n’a pas eu d’influence sur le sens de la délibération attaquée et n’a privé aucun intéressé d’une garantie ;

9. Considérant, en quatrième lieu, qu’aux termes du dernier alinéa de l’article R. 123-2 du code de l’urbanisme, alors en vigueur : « En cas de modification, de révision ou de mise en compatibilité (…), le rapport de présentation est complété par l'exposé des motifs des changements apportés » ; que, si le dossier soumis à enquête publique tenant lieu de rapport de présentation du projet de modification du plan local d’urbanisme n’a pas à être aussi complet que lors de l’état initial de ce plan, il doit néanmoins répondre aux prescriptions de l’article R. 123-2 de ce code ;

10. Considérant que, contrairement à ce que soutient l’association requérante, la notice additive au rapport de présentation du plan local d’urbanisme expose de manière satisfaisante les raisons de la nécessité de réalisation de logements sociaux et l’impact du projet sur l’environnement et les équipements publics ; que la circonstance que la notice ne fait pas référence au plan local de l’habitat de la communauté de communes des coteaux bordelais est sans incidence en l’espèce sur l’appréciation du respect des dispositions précitées de l’article R. 123-2 du code de l’urbanisme ;

11. Considérant, en cinquième lieu, qu’aux termes de l’article L. 123-13-2 du code de l’urbanisme, en vigueur à la date de l’arrêté attaqué : « Sauf dans le cas des majorations des possibilités de construire prévues au deuxième alinéa de l'article L. 123-1-11 ainsi qu'aux articles L. 127-1, L. 127-2, L. 128-1 et L. 128-2, lorsque le projet de modification a pour effet : / 1° Soit de majorer de plus de 20 % les possibilités de construction résultant, dans une zone, de l'application de l'ensemble des règles du plan (…) / Il est soumis à enquête publique par le président de l'établissement public de coopération intercommunale ou, dans le cas prévu au deuxième alinéa de l'article L. 123-6, le maire. / L'enquête publique est réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement. (…) / A l'issue de l'enquête publique, ce projet, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par délibération de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale ou, dans le cas prévu au deuxième alinéa de l'article L. 123-6, du conseil municipal » ;

12. Considérant, d’une part, qu’aux termes de l’article R. 123-10 du code de l’environnement : « Les jours et heures, ouvrables ou non, où le public pourra consulter un exemplaire du dossier et présenter ses observations sont fixés de manière à permettre la participation de la plus grande partie de la population, compte tenu notamment de ses horaires normaux de travail. Ils comprennent au minimum les jours et heures habituels d'ouverture au public de chacun des lieux où est déposé le dossier ; ils peuvent en outre comprendre des heures en soirée ainsi que plusieurs demi-journées prises parmi les samedis, dimanches et jours fériés » ;

13. Considérant qu’il ressort des pièces du dossier que l’enquête publique, dont les habitants ont été informés de la tenue par voie d’affichage et de presse dès le 20 juin 2015, s’est déroulée du 7 juillet au 6 août 2015 ; que le dossier d’enquête était consultable non seulement en mairie mais aussi sur le site internet de la commune ; que le commissaire-enquêteur a reçu 35 personnes au cours de ses 4 permanences et répertorié 30 observations sur le registre d’enquête ; que des membres de l’association requérante ont d’ailleurs rencontré le commissaire enquêteur ou consigné des observations dans le registre ; qu’il en va de même de l’administré dont la requérante soutient qu’il n’avait pu rencontrer le commissaire enquêteur en raison de l’erreur parue dans le bulletin municipal concernant la date de la dernière permanence ; que cette erreur a d’ailleurs fait l’objet d’un rectificatif sur les panneaux d’affichage municipaux ; que, dans ces conditions, il ne ressort d’aucune pièce du dossier que les modalités d’organisation de l’enquête auraient empêché une personne intéressée par le projet de faire valoir ses observations sur le projet en litige ;

14. Considérant, d’autre part, qu’aux termes de l’article R. 123-19 du code de l’environnement : « Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions et contre-propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans un document séparé, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet (…) » ;

15. Considérant que les dispositions précitées du code de l’environnement n’imposent pas au commissaire-enquêteur de répondre à chacune des observations présentées au cours de l’enquête mais d’apprécier les avantages et inconvénients du projet et d’indiquer, au moins sommairement, en donnant son avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de cet avis ; que ses réponses peuvent revêtir une forme synthétique ; qu’il ressort des pièces du dossier que le commissaire-enquêteur, après avoir établi la liste de l’ensemble des observations présentées au cours de l’enquête, les a analysées en les regroupant par thèmes ; qu’il a indiqué son avis personnel sur le projet, ainsi que les raisons qui ont déterminé le sens de cet avis, sans se borner à retranscrire la position de la collectivité ; qu'en se prononçant ainsi, le commissaire-enquêteur a satisfait aux exigences posées par les dispositions précitées du code de l’environnement ;

16. Considérant, enfin, que s’il est loisible à l'autorité compétente de modifier le plan local d’urbanisme après l'enquête publique, ce n’est qu’à la double condition, d'une part, que ne soit pas remise en cause l'économie générale du projet et, d'autre part, que cette modification procède de l'enquête ; que, toutefois, en se bornant à alléguer que « la quantité et la nature des rectifications et compléments ont été de nature à priver le public de l’information nécessaire », l’association requérante n’établit pas que les modifications postérieures à l’enquête publique, dont il ressort des pièces du dossier qu’elles procèdent de celle-ci, auraient remis en cause l’économie générale du projet en litige ; que, dans ces conditions, le moyen tiré de la nécessité d’une nouvelle enquête publique doit être écarté ;

17. Considérant, en sixième lieu, que l’association requérante soutient que le motif de la modification en litige, tenant à l’insuffisance de logements sociaux, est fondé sur des données erronées ; qu’il ressort des pièces du dossier que, par arrêté du 17 octobre 2014, le préfet de la Gironde a, en application de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation, prononcé la carence de la commune de Carignan de Bordeaux après avoir constaté le non- respect de ses obligations triennales de réalisation de logements sociaux pour l’année 2013 ; qu’il est vrai que, après rectification du nombre de logements sociaux existants sur la commune, le préfet a, par arrêté du 30 décembre 2015, abrogé celui du 17 octobre 2014 en raison du constat du respect par la commune de ses obligations triennales pour la période 2014-2016 ; que, toutefois, il ressort également des pièces du dossier que la procédure de modification en litige a été lancée le 20 juin 2014, soit plusieurs mois avant l’arrêté préfectoral de carence ; que cette modification a été motivée par la nécessité de répondre aux nouvelles obligations légales de la commune en matière de création de logements sociaux à la suite du passage de sa population au-dessus du seuil de 3 500 habitants en 2012 ; que cette dernière circonstance n’est pas contestée ; que, dans ces conditions, il ne ressort pas des pièces du dossier que la modification en litige aurait été motivée uniquement par le constat de carence, finalement erroné, réalisé par les services de l’État ;

18. Considérant, enfin, que si la requérante soutient, dans son mémoire enregistré le 6 juillet 2016, que les conseillers municipaux ne disposaient pas de l’information nécessaire pour prendre part au vote de la délibération attaquée, il ressort des pièces du dossier, en particulier du procès-verbal de la séance du 7 octobre 2015 au cours de laquelle a été adoptée la délibération attaquée, que les conseillers municipaux ont reçu, le 1er octobre 2015, l’ensemble des documents nécessaires à leur information préalable au vote de la délibération attaquée ;

19. Considérant qu’il résulte de tout ce qui précède que le comité de défense pour la sauvegarde de la plaine de Régéon n’est fondé à demander l’annulation de la délibération attaquée qu’en tant qu’elle porte sur le secteur du Pontet ;

Sur les conclusions tendant à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

20. Considérant que, dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de faire application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ; que les conclusions des parties présentées sur le fondement de cet article doivent être rejetées ;

DÉCIDE :

Article 1er : La délibération du conseil municipal de la commune de Carignan de Bordeaux du 7 octobre 2015 est annulée en tant qu’elle porte sur le secteur du Pontet.

Article 2 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié au Comité de défense pour la sauvegarde de la plaine de Régéon et à la commune de Carignan de Bordeaux. Copie sera transmise au préfet de la Gironde.