Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 12 février 2021, l’association Défense des milieux aquatiques, représentée par son président, demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision implicite rejetant sa demande d’abroger les articles 4, 5 et 7 de l’arrêté du 7 octobre 2014 du préfet de la région Nouvelle-Aquitaine portant règlementation des engins de pêche maritime professionnelle dans l’estuaire de la Gironde et à son embouchure ;

2°) d’enjoindre à la préfète de la région Nouvelle-Aquitaine de mettre un terme à la pêche commerciale au moyen de filets, quels que soient leur type et les espèces ciblées dans l’estuaire de la Gironde et à son embouchure ;

3°) d’enjoindre à la préfète de la région Nouvelle-Aquitaine de solliciter le conseil national de la protection de la nature pour avis sur une dérogation à la protection dont bénéficie la lamproie marine.

Elle soutient que :

- sa requête est recevable dès lors qu’en application des dispositions de l’article L. 243-2 du code des relations entre le public et l’administration la préfète était tenue d’abroger son acte règlementaire illégal ;

- l’estuaire et l’embouchure de la Gironde sont des eaux maritimes intérieures non soumises à la politique commune de la pêche et sont une zone spéciale de conservation ;

- l’arrêté méconnaît les dispositions de l’article D. 922-9 du code rural et de la pêche maritime dès lors que les filets dérivants ne sont pas énumérés parmi la liste des engins autorisés ; - l’arrêté méconnaît les dispositions des articles 6 et 12 et les annexes II, IV et V de la directive n°92/43/CEE du 21 mai 1992 ainsi que des articles L. 411-1, L. 414-1 et L. 414-4 du code de l’environnement dès lors que les pêches accidentelles d’esturgeon sont la principale cause de disparition de cette espèce, que les aloses feintes et lamproies sont potentiellement ciblées par les filets fixes et dérivants, que des saumons et grandes aloses sont capturés de manière accidentelle ;

- l’arrêté querellé méconnaît l’arrêté du 20 décembre 2004 relatif à la protection de l’esturgeon dès lors qu’il ne prévoit aucune mesure de protection de cette espèce ;

- l’arrêté méconnaît les dispositions des articles 2 et 4 du règlement n°1380/2013 du 11 décembre 2013, de l’article 3 du règlement n°2019/1241 du 20 juin 2019 ainsi que des articles L. 110-1 et L. 219-7 du code de l’environnement dès lors que l’autorisation de pêche au moyen de filets fixes et dérivants contrarie les objectifs de l’approche écosystémique des pêches ;

- l’arrêté méconnaît l’article 5 de la charte de l’environnement et l’article L. 110-1 du code de l’environnement dès lors que le principe de précaution n’a pas été respecté ;

- l’arrêté autorise implicitement la pêche de la lamproie marine est entaché d’irrégularité dès lors que le conseil national de la protection de la nature n’a pas été saisi.

Une mise en demeure a été adressée à la préfète le 1er avril 2021, qui n’a pas produit d’observations.

L’instruction a été close le 13 juillet 2021 par une ordonnance du même jour, les parties ayant été préalablement informées du calendrier prévisionnel d’instruction conformément aux dispositions combinées des articles R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative.

Par un avis du 2 novembre 2021, les parties ont été informées de ce que l’affaire était inscrite au rôle de l’audience du 22 novembre 2021.

Par un avis du 19 novembre 2021, l’affaire a été renvoyée au 16 décembre 2021.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la Charte de l’Environnement ;

- le règlement n°218/2009 du Parlement européen et du Conseil du 11 mars 2009 relatif à la communication de statistiques sur les captures nominales des Etats membres se livrant à la pêche dans l’Atlantique du Nord-Est ;

- le règlement n°1380/2013 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2013 relatif à la politique commune de la pêche ;

- le règlement n°2019/1241 du 20 juin 2019 relatif à la conservation des ressources halieutiques et à la protection des écosystèmes marins par des mesures techniques ;

- la directive n°92/43/CEE du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages ;

- le code de l’environnement ;

- le code rural et de la pêche maritime ;

- le décret du 4 juillet 1853 portant règlement sur la pêche maritime côtière ;

- le décret du 26 août 1857 fixant la limite transversale de la mer à l’embouchure de la Gironde ;

- le décret n°2015-958 du 31 juillet 2015 définissant les lignes de base à partir desquelles est mesurée la largeur de la mer territoriale française adjacente au territoire de la France métropolitaine et de la Corse ;

- l’arrêté du 20 décembre 2004 relatif à la protection de l’esturgeon ;

- l’arrêté du 9 septembre 2019 relatif à la définition du bon état écologique des eaux marines et aux normes méthodologiques d’évaluation ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Bongrain,

- les conclusions de M. Naud, rapporteur public,

- et les observations de M. A... pour l’association requérante ;

- la préfète de Nouvelle-Aquitaine n’étant ni présente, ni représentée.

Une note en délibéré présenté par l’association Défense des milieux aquatiques a été enregistrée le 18 décembre 2021.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 7 octobre 2014, le préfet de la région Nouvelle-Aquitaine a règlementé la pêche maritime dans l’estuaire de la Gironde, en fixant notamment des longueurs maximales pour l’utilisation de filets dérivants (article 4), de filets fixes (article 5) et des dispositions particulières concernant la pêche du maigre en aval de la limite transversale de la mer en permettant l’usage de filets d’une longueur supérieure (article 7). L’association Défense des milieux aquatiques a adressé une demande à fin d’abrogation des articles 4, 5 et 7 de l’arrêté précité, réceptionnée le 2 décembre 2020. L’association Défense des milieux aquatiques demande au tribunal d’annuler le refus implicite d’abroger les articles 4, 5 et 7 de l’arrêté du 7 octobre 2014 qui lui a été opposé.

Sur le cadre juridique applicable :

2. Aux termes de l’article 6 de la directive n°92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et la flore sauvages : « Pour les zones spéciales de conservation, les États membres établissent les mesures de conservation nécessaires impliquant, le cas échéant, des plans de gestion appropriés spécifiques aux sites ou intégrés dans d'autres plans d'aménagement et les mesures réglementaires, administratives ou contractuelles appropriées, qui répondent aux exigences écologiques des types d'habitats naturels de l'annexe I et des espèces de l'annexe II présents sur les sites. / 2. Les États membres prennent les mesures appropriées pour éviter, dans les zones spéciales de conservation, la détérioration des habitats naturels et des habitats d'espèces ainsi que les perturbations touchant les espèces pour lesquelles les zones ont été désignées, pour autant que ces perturbations soient susceptibles d'avoir un effet significatif eu égard aux objectifs de la présente directive (…) ». Aux termes de son article 12 : « 1. Les États membres prennent les mesures nécessaires pour instaurer un système de protection stricte des espèces animales figurant à l'annexe IV point a), dans leur aire de répartition naturelle, interdisant: / a) toute forme de capture ou de mise à mort intentionnelle de spécimens de ces espèces dans la nature; / b) la perturbation intentionnelle de ces espèces notamment durant la période de reproduction, de dépendance, d'hibernation et de migration 5 (…) ; / d) la détérioration ou la destruction des sites de reproduction ou des aires de repos. (…) / 4. Les États membres instaurent un système de contrôle des captures et mises à mort accidentelles des espèces animales énumérées à l'annexe IV point a). Sur la base des informations recueillies, les États membres entreprennent les nouvelles recherches ou prennent les mesures de conservation nécessaires pour faire en sorte que les captures ou mises à mort involontaires n'aient pas une incidence négative importante sur les espèces en question ».

3. Aux termes du V de l’article L. 414-1 du code de l’environnement : « Les sites Natura 2000 font l'objet de mesures destinées à conserver ou à rétablir dans un état favorable à leur maintien à long terme les habitats naturels et les populations des espèces de faune et de flore sauvages qui ont justifié leur délimitation. Les sites Natura 2000 font également l'objet de mesures de prévention appropriées pour éviter la détérioration de ces mêmes habitats naturels et les perturbations de nature à affecter de façon significative ces mêmes espèces. / Ces mesures sont définies en concertation notamment avec les collectivités territoriales intéressées et leurs groupements concernés ainsi qu'avec des représentants de propriétaires, exploitants et utilisateurs des terrains et espaces inclus dans le site. / Elles tiennent compte des exigences économiques, sociales, culturelles et de défense, ainsi que des particularités régionales et locales. Elles sont adaptées aux menaces spécifiques qui pèsent sur ces habitats naturels et sur ces espèces. Elles ne conduisent pas à interdire les activités humaines dès lors qu'elles n'ont pas d'effets significatifs sur le maintien ou le rétablissement dans un état de conservation favorable de ces habitats naturels et de ces espèces. / Les mesures sont prises dans le cadre des contrats ou des chartes prévus à l'article L. 414-3 ou en application des dispositions législatives ou réglementaires, notamment de celles relatives aux parcs nationaux, aux parcs naturels marins, aux réserves naturelles, aux biotopes ou aux sites classés ». Aux termes de l’article L. 414-4 du même code : « II. Bis Les activités de pêche maritime professionnelle s'exerçant dans le périmètre d'un ou de plusieurs sites Natura 2000 font l'objet d'analyses des risques d'atteinte aux objectifs de conservation des sites Natura 2000, réalisées à l'échelle de chaque site, lors de l'élaboration ou de la révision des documents d'objectifs mentionnés à l'article L. 414-2. Lorsqu'un tel risque est identifié, l'autorité administrative prend les mesures réglementaires pour assurer que ces activités ne portent pas atteinte aux objectifs de conservation du site, dans le respect des règles de la politique commune de la pêche maritime. Ces activités sont alors dispensées d'évaluation d'incidences sur les sites Natura 2000 (…) ».

4. Il résulte des dispositions précitées des articles L. 414-1 et L. 414-4 du code de l’environnement que les sites Natura 2000 font l'objet de mesures destinées à conserver ou à rétablir dans un état favorable à leur maintien à long terme les habitats naturels et les populations des espèces de faune et de flore sauvages qui ont justifié leur délimitation. Si ces mesures ne conduisent pas à interdire les activités humaines, ce n’est qu’à la condition qu'elles n'aient pas d'effets significatifs sur le maintien ou le rétablissement dans un état de conservation favorable de ces espèces. S’agissant de la pêche professionnelle s’exerçant dans le périmètre d’un site Natura 2000, en cas d’identification d’un risque d’atteinte aux objectifs de conservation du site, parmi lesquels figurent le rétablissement d’un état favorable de conservation pour certaines espèces de faune, l’autorité administrative doit prendre des mesures règlementaires permettant d’y remédier.

Sur les conclusions à fin d’abrogation :

5. En premier lieu, aux termes de l’article R. 612-6 du code de justice administrative : « Si, malgré une mise en demeure, la partie défenderesse n’a produit aucun mémoire, elle est réputée avoir acquiescé aux faits exposés dans les mémoires du requérant ».

6. Malgré la mise en demeure qui lui a été adressée le 1er avril 2021, la préfète de région Nouvelle-Aquitaine n’a produit aucune observation en défense avant la clôture de l’instruction. Ainsi, elle est réputée avoir acquiescé aux faits exposés dans la requête, qui lui a été communiquée le 31 mars 2021. Il appartient toutefois au tribunal de vérifier que ces faits ne sont pas contredits par les pièces du dossier et qu’aucune règle d’ordre public ne s’oppose à ce qu’il soit donné satisfaction à l’association requérante.

7. En second lieu, l’autorité compétente, saisie d’une demande tendant à l’abrogation d’un règlement illégal, est tenue d’y déférer soit que ce règlement ait été illégal dès la date de sa signature, soit que l’illégalité résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures à cette date. Par lettre en date du 28 novembre 2020, l’association Défense des milieux aquatiques a demandé à la préfète de la région Nouvelle-Aquitaine l’abrogation des dispositions articles 4, 5 et 7 de son arrêté du 7 octobre 2014 portant règlementation des engins de pêche maritime professionnelle dans l’estuaire de la Gironde et à son embouchure.

En ce qui concerne l’esturgeon :

8. Aux termes de l’article 1 de l’arrêté du 20 décembre 2004 relatif à la protection de l’espèce Acipenser sturio (esturgeon) : « Sont interdits sur tout le territoire national et en tout temps la destruction, l'altération ou la dégradation du milieu particulier des animaux provenant du territoire national, de l'espèce Acipenser sturio (esturgeon européen) jeunes ou adultes, la destruction ou l'enlèvement des œufs, la destruction, la mutilation, la capture, l'enlèvement, la perturbation intentionnelle ou la naturalisation d'individus de ces espèces, qu'ils soient vivants ou morts, ainsi que leur transport, leur utilisation, leur mise en vente, leur vente ou leur achat ».

9. Il ressort des pièces versées au dossier que l’esturgeon est classé en danger critique d’extinction sur la liste rouge de l’UICN et que cette espèce est confrontée à un risque extrêmement élevé d’extinction à l’état sauvage. Le muséum national d’histoire naturelle a estimé son état de conservation défavorable et mauvais. Il ressort d’une étude de juillet 2019 sur l’atteinte au bon état écologique réalisée avec le concours de l’Ifremer que ce bon état écologique n’est pas atteint s’agissant de l’esturgeon. Par ailleurs, il ressort du plan national d’actions en faveur de l’esturgeon édité par le ministère de la transition écologique et solidaire que « L’hydro système Gironde Garonne Dordogne, en France, est sans doute le dernier bassin européen où l’on peut encore parler d’une population, peut-être même le dernier bassin où l’espèce vit encore ». L’estuaire de la Gironde abrite les nourriceries de juvéniles et constitue le passage obligé des derniers géniteurs. Le plan national d’action rappelle que « compte-tenu de la situation alarmante de l’espèce en milieu naturel, la survie de chaque spécimen compte ».

10. Le plan de gestion du parc naturel marin de l’estuaire de la Gironde et de la mer des Pertuis fait état de captures accidentelles de poissons d’intérêt communautaire. Ce plan fixe une finalité n°34 visant à limiter les effets négatifs de la pêche professionnelle sur les espèces et désigne la pêche commerciale comme le principal facteur de la poursuite de la disparition de cette espèce. Il indique qu’il subsiste des risques importants de capture accidentelle en mer dans le bassin de la Gironde. Si une étude spécifique doit être conduite d’ici à 2023, la lettre du plan national d’actions de janvier 2014 précise que 55% des captures accidentelles d’esturgeon ont

lieu dans l’estuaire de la Gironde, parmi celles-ci près de 95% ont été réalisées au moyen de filet maillant dérivant. Les filets fixes sont responsables de 84% des captures en mer et les filets dérivants de 95% des captures dans l’estuaire. Si les déclarations de capture ont tendance à diminuer ces dernières années, il n’est pas contesté que cette baisse est imputable à la baisse de la population de l’espèce.

11. Dans ces conditions, la pêche professionnelle au moyen de filets fixes et dérivants porte atteinte, par des captures accidentelles, à l’objectif de conservation de l’esturgeon européen. Or, il ressort de l’arrêté dont l’abrogation est demandée que la seule limitation de la longueur des filets ne peut être regardée comme une mesure appropriée au regard du danger d’extinction qui pèse sur l’esturgeon. Par suite, les dispositions des articles 4, 5 et 7 de l’arrêté du 7 octobre 2014, qui sont divisibles, en tant qu’ils autorisent la pêche aux filets dans une zone Natura 2000, doivent être abrogées.

En ce qui concerne le saumon, la grande alose, l’alose feinte et la lamproie marine:

12. L’association requérante soutient que l’arrêté dont elle demande l’abrogation porte également atteinte au saumon, à la grande alose, à l’alose feinte et à la lamproie marine qui sont des espèces figurant à l’annexe II de la directive n°92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 pour lesquelles des zones Natura 2000 ont été constituées.

13. L’association Défense des milieux aquatiques soutient que l’état de conservation de ces espèces se dégrade en raison de la pêche commerciale. En juillet 2019, le statut de la grande alose a été dégradé par l’UICN de vulnérable à en danger critique de disparition. Aux termes d’une évaluation conduite par le Muséum national d’histoire naturelle et l’Ifremer en juillet 2019, aucune de ces espèces n’atteint un bon état de conservation écologique. Les allégations de la requérante ne sont ainsi pas contredites par les pièces du dossier et la préfète de région Nouvelle-Aquitaine est, ainsi qu’il a été dit au point n°6, réputée avoir acquiescé aux faits développés dans la requête.

14. Dans ces conditions, la pêche professionnelle au moyen de filets fixes et dérivants porte atteinte, par des captures accidentelles, à l’objectif de conservation du saumon, de la grande alose, de l’alose feinte et de lamproie marine. Or, il ressort de l’arrêté dont l’abrogation est demandée que la seule limitation de la longueur des filets ne peut être regardée comme une mesure appropriée au regard des risques pesant sur ces espèces. Par suite, le refus implicite d’abroger les dispositions des articles 4, 5 et 7 de l’arrêté du 7 octobre 2014, qui sont divisibles, en tant qu’ils autorisent la pêche aux filets dans une zone Natura 2000, doit être annulé.

15. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens développés dans la requête, que le refus implicite d’abroger les dispositions des articles 4, 5 et 7 de l’arrêté du 7 octobre 2014 doit être annulé.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

16. Aux termes de l’article L. 911-1 du code de justice administrative : « Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. La juridiction peut également prescrire d'office cette mesure ». Aux termes de l’article L. 911-3 du même code : « La juridiction peut assortir, dans la même décision, l'injonction prescrite en application des articles L. 911-1 et L. 911-2 d'une astreinte qu'elle prononce dans les conditions prévues au présent livre et dont elle fixe la date d'effet ».

17. Eu égard aux motifs d’annulation retenus, il y a lieu d’enjoindre à la préfète de la région Nouvelle-Aquitaine de prendre, dans le délai de six mois à compter de la notification du présent jugement, les mesures règlementant la pêche professionnelle nécessaires pour s’assurer que cette activité ne porte pas atteinte aux objectifs de conservation de l’esturgeon, du saumon, de la grande alose,l’alose feinte et la lamproie marine au sein du site Natura 2000 que constitue l’estuaire et l’embouchure de la Gironde. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, d’assortir cette injonction d’une astreinte de 50 euros par jour de retard.

D E C I D E :

Article 1er : Le refus implicite d’abroger les articles 4, 5 et 7 de l’arrêté du 7 octobre 2014 du préfet de la région Nouvelle-Aquitaine portant règlementation des engins de pêche maritime professionnelle dans l’estuaire de la Gironde et à son embouchure est annulé.

Article 2 : Il est enjoint à la préfète de région Nouvelle-Aquitaine de prendre, dans le délai de six mois à compter de la notification du présent jugement, les mesures règlementant la pêche professionnelle nécessaires pour s’assurer que cette activité ne porte pas atteinte aux objectifs de conservation de l’esturgeon, du saumon, de la grande alose, l’alose feinte et la lamproie marine au sein de l’estuaire et de l’embouchure de la Gironde sous astreinte de 50 euros par jour de retard.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à l'association Défense des milieux aquatiques, à la ministre de la transition écologique, au ministre de l’agriculture et de l’alimentation et à la ministre de la mer. Copie en sera adressée à la préfète de la Nouvelle- Aquitaine.