Communautés européennes et Union européenne

Annulation de l'arrêté du préfet de la région Aquitaine du 24 décembre 2015 portant adoption du schéma régional de cohérence écologique d'Aquitaine pour un vice de procédure tiré de la méconnaissance du paragraphe 3 de l'article 6 de la directive européenne 2001/42/CE du 27 juin 2001 en l'absence d'autonomie réelle de l'entité administrative consultée au titre de l'évaluation environnementale

Jugements n° 1602862 et 1602863 du 13 juin 2017

Vu la procédure suivante :

I. Par une requête et un mémoire, enregistrés sous le n° 1602862 le 1er juillet 2016, le Syndicat mixte du SCOT de l’aire métropolitaine bordelaise (SYSDAU), représenté par Me Soler-Couteaux, demande au tribunal :

1°) d’annuler, pour excès de pouvoir, l’arrêté du préfet de la région Aquitaine du 24 décembre 2015 portant adoption du schéma régional de cohérence écologique d’Aquitaine, ainsi que la décision implicite par laquelle le préfet a rejeté son recours gracieux du 3 mars 2016 tendant au retrait de cet arrêté ;

2°) de mettre à la charge de l’État la somme de 2 500 € au titre de l’article L. 761 1 du code de justice administrative. ………………………………………………………………………………………………………

Par un mémoire en défense, enregistré le 13 février 2017, le préfet de la région Nouvelle-Aquitaine conclut au rejet de la requête. ………………………………………………………………………………………………………

Par une intervention, enregistrée le 23 mars 2017, Bordeaux métropole, représentée par son président, demande que le tribunal fasse droit aux conclusions de la requête du SYSDAU. ………………………………………………………………………………………………………

Par un mémoire en défense, enregistré le 15 mai 2017, le préfet de la région Nouvelle-Aquitaine conclut aux mêmes fins que précédemment et au rejet de l’intervention de Bordeaux métropole. ………………………………………………………………………………………………………

Par une intervention, enregistrée le 17 mai 2017, la chambre d’agriculture de Gironde, représentée par Me Soler-Couteaux, demande que le tribunal fasse droit aux conclusions de la requête du SYSDAU. ………………………………………………………………………………………………………

Par une intervention, enregistrée le 17 mai 2017, le conseil interprofessionnel des vins de Bordeaux, représenté par Me Soler-Couteaux, demande que le tribunal fasse droit aux conclusions de la requête du SYSDAU. ………………………………………………………………………………………………………

Par une intervention, enregistrée le 17 mai 2017, la fédération des grands vins de Bordeaux, représentée par Me Soler-Couteaux, demande que le tribunal fasse droit aux conclusions de la requête du SYSDAU. ………………………………………………………………………………………………………

Un mémoire présenté pour le SYSDAU, la chambre d’agriculture de Gironde, le conseil interprofessionnel des vins de Bordeaux et la fédération des grands vins de Bordeaux a été enregistré le 19 mai 2017. Ce mémoire n’a pas été communiqué.

II. Par une requête et un mémoire, enregistrés sous le n° 1602863 le 1er juillet 2016, le Syndicat mixte du bassin d’Arcachon et du val de l’Eyre (SYBARVAL), représenté par Me Soler-Couteaux, demande au tribunal :

1°) d’annuler, pour excès de pouvoir, l’arrêté du préfet de la région Aquitaine du 24 décembre 2015 portant adoption du schéma régional de cohérence écologique d’Aquitaine, ainsi que la décision implicite par laquelle le préfet a rejeté son recours gracieux du 3 mars 2016 tendant au retrait de cet arrêté ;

2°) de mettre à la charge de l’État la somme de 2 500 € au titre de l’article L. 761 1 du code de justice administrative. ……………………………………………………………………………………………………..

Par un mémoire en défense, enregistré le 13 février 2017, le préfet de la région Nouvelle-Aquitaine conclut au rejet de la requête. ………………………………………………………………………………………………………

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu : - la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l’environnement ; - le code de l’urbanisme ; - le décret n° 2012 616 du 2 mai 2012 relatif à l’évaluation de certains plans et documents ayant une incidence sur l’environnement ; - le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique : - le rapport de M. Naud, premier conseiller ; - les conclusions de M. Vaquero, rapporteur public ; - les observations de Me Cheminot, pour le SYSDAU et le SYBARVAL ; - les observations de M. A..., pour Bordeaux métropole.

1. Considérant que par arrêté du 18 avril 2014, le préfet de la région Aquitaine et le président du conseil régional d’Aquitaine ont arrêté le projet de schéma régional de cohérence écologique d’Aquitaine ; que le dossier de schéma régional de cohérence écologique a été soumis à enquête publique du 27 avril au 5 juin 2015 ; que par délibération du 19 octobre 2015, le conseil régional d’Aquitaine a approuvé le schéma régional de cohérence écologique d’Aquitaine ; que par arrêté du 24 décembre 2015, le préfet de la région Aquitaine a adopté le schéma régional de cohérence écologique d’Aquitaine ; que le 3 mars 2016, le Syndicat mixte du SCOT de l’aire métropolitaine bordelaise (SYSDAU) a formé contre ce dernier arrêté un recours gracieux, lequel a été rejeté par décision implicite née le 3 mai 2016 du silence gardé par le préfet ; que le 3 mars 2016, le Syndicat mixte du bassin d’Arcachon et du val de l’Eyre (SYBARVAL) a aussi formé contre cet arrêté un recours gracieux, lequel a également été rejeté par décision implicite née le 3 mai 2016 du silence gardé par le préfet ; que par requête n° 1602862, le SYSDAU demande l’annulation de l’arrêté du 24 décembre 2015 et de la décision rejetant son recours gracieux ; que par requête n° 1602863, le SYBARVAL demande l’annulation de l’arrêté du 24 décembre 2015 et de la décision rejetant son recours gracieux ;

2. Considérant que les requêtes n° 1602862 et n° 1602863 sont dirigées contre le même arrêté et ont fait l’objet d’une instruction commune ; qu’il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement ;

Sur les interventions :

3. Considérant que Bordeaux métropole a intérêt à l’annulation de l’arrêté préfectoral du 24 décembre 2015 ; qu’ainsi, son intervention à l’appui de la requête n° 1602862 formée par le SYSDAU est recevable ;

4. Considérant, par ailleurs, que la chambre d’agriculture de Gironde, le conseil interprofessionnel des vins de Bordeaux et la fédération des grands vins de Bordeaux ont intérêt à l’annulation de l’arrêté préfectoral du 24 décembre 2015 ; qu’ainsi, leurs interventions à l’appui de la requête n° 1602862 formée par le SYSDAU sont recevables ;

Sur les conclusions à fin d’annulation :

5. Considérant qu’aux termes de l’article L. 371 3 du code de l’environnement dans sa version en vigueur à la date de la décision attaquée : « Un document-cadre intitulé “Schéma régional de cohérence écologique” est élaboré, mis à jour et suivi conjointement par la région et l’État en association avec un comité régional “trames verte et bleue” créé dans chaque région. Ce comité comprend notamment des représentants des collectivités territoriales concernées et de leurs groupements, et notamment de l’ensemble des départements de la région, des représentants des parcs naturels régionaux de la région, de l’État et de ses établissements publics, des organismes socio-professionnels intéressés, des propriétaires et des usagers de la nature, des associations, organismes ou fondations œuvrant pour la préservation de la biodiversité et des gestionnaires d’espaces naturels, notamment les parcs nationaux de la région, ainsi que des scientifiques ou représentants d’organismes de recherche, d’études ou d’appui aux politiques publiques et des personnalités qualifiées. Sa composition et son fonctionnement sont fixés par décret. / Le schéma régional de cohérence écologique prend en compte les orientations nationales pour la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques mentionnées à l’article L. 371 2 ainsi que les éléments pertinents des schémas directeurs d’aménagement et de gestion de l’eau mentionnés à l’article L. 212 1. / Le projet de schéma régional de cohérence écologique est transmis aux communes concernées et soumis pour avis aux départements, aux métropoles, aux communautés urbaines, aux communautés d’agglomération, aux communautés de communes, aux parcs naturels régionaux et aux parcs nationaux situés en tout ou partie dans le périmètre du schéma. Cet avis est réputé favorable s’il n’a pas été rendu par écrit dans un délai de trois mois à compter de leur saisine. / Le projet de schéma régional de cohérence écologique, assorti des avis recueillis, est soumis à enquête publique, réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier, par le représentant de l’État dans la région. À l’issue de l’enquête publique, le schéma, éventuellement modifié pour tenir notamment compte des observations du public, est soumis à délibération du conseil régional et adopté par arrêté du représentant de l’État dans la région. / Le schéma adopté est tenu à la disposition du public. / Dans les conditions prévues par l’article L. 121 2 du code de l’urbanisme, le schéma régional de cohérence écologique est porté à la connaissance des communes ou de leurs groupements compétents en matière d’urbanisme par le représentant de l’État dans le département. / Le schéma régional de cohérence écologique, fondé en particulier sur les connaissances scientifiques disponibles, l’inventaire national du patrimoine naturel et les inventaires locaux et régionaux mentionnés à l’article L. 411 5 du présent code, des avis d’experts et du conseil scientifique régional du patrimoine naturel, comprend notamment, outre un résumé non technique : / a) Une présentation et une analyse des enjeux régionaux relatifs à la préservation et à la remise en bon état des continuités écologiques ; / b) Un volet identifiant les espaces naturels, les corridors écologiques, ainsi que les cours d’eau, parties de cours d’eau, canaux ou zones humides mentionnés respectivement aux 1° et 2° du II et aux 2° et 3° du III de l’article L. 371 1 ; / c) Une cartographie comportant la trame verte et la trame bleue mentionnées à l’article L. 371 1 ; / d) Les mesures contractuelles permettant, de façon privilégiée, d’assurer la préservation et, en tant que de besoin, la remise en bon état de la fonctionnalité des continuités écologiques ; / e) Les mesures prévues pour accompagner la mise en œuvre des continuités écologiques pour les communes concernées par le projet de schéma. / Les collectivités territoriales et leurs groupements compétents en matière d’aménagement de l’espace ou d’urbanisme prennent en compte les schémas régionaux de cohérence écologique lors de l’élaboration ou de la révision de leurs documents d’aménagement de l’espace ou d’urbanisme dans les conditions fixées à l’article L. 111 1 1 du code de l’urbanisme. / Sans préjudice de l’application des dispositions du chapitre II du titre II du livre Ier relatives à l’évaluation environnementale, les documents de planification et les projets de l’État, des collectivités territoriales et de leurs groupements prennent en compte les schémas régionaux de cohérence écologique et précisent les mesures permettant d’éviter, de réduire et, le cas échéant, de compenser les atteintes aux continuités écologiques que la mise en œuvre de ces documents de planification, projets ou infrastructures linéaires sont susceptibles d’entraîner. Les projets d’infrastructures linéaires de transport de l’État prennent en compte les schémas régionaux de cohérence écologique. / (…) » ;

6. Considérant qu’aux termes de l’article 6 “Consultations” de la directive 2001/42/CE du 27 juin 2001 : « (…) / 3. Les États membres désignent les autorités qu’il faut consulter et qui, étant donné leur responsabilité spécifique en matière d’environnement, sont susceptibles d’être concernées par les incidences environnementales de la mise en œuvre de plans et de programmes. / (…) » ;

7. Considérant qu’il résulte de ces dispositions, telles qu’interprétées par la Cour de justice de l’Union européenne, notamment dans son arrêt rendu le 20 octobre 2011 dans l’affaire C-474/10, qu’elles ne font pas obstacle à ce qu’une même autorité élabore le plan ou programme litigieux et soit chargée de la consultation en matière environnementale et n’imposent pas, en particulier, qu’une autre autorité de consultation au sens de cette disposition soit créée ou désignée, pour autant que, au sein de l’autorité normalement chargée de procéder à la consultation en matière environnementale et désignée comme telle, une séparation fonctionnelle soit organisée de manière à ce qu’une entité administrative, interne à celle-ci, dispose d’une autonomie réelle, impliquant notamment qu’elle soit pourvue de moyens administratifs et humains qui lui sont propres, et soit ainsi en mesure de remplir les missions confiées aux autorités de consultation par ces dispositions ;

8. Considérant qu’aux termes de l’article L. 122 7 du code de l’environnement dans sa version en vigueur à la date de la décision attaquée : « La personne publique responsable de l’élaboration d’un plan ou d’un document transmet pour avis à une autorité administrative de l’État compétente en matière d’environnement le projet de plan ou de document élaboré en application de l’article L. 122 4, accompagné du rapport environnemental. / À défaut d’être émis dans un délai de trois mois, l’avis est réputé favorable. / L’autorité de l’État compétente en matière d’environnement est consultée, en tant que de besoin, sur le degré de précision des informations que doit contenir le rapport environnemental » ;

9. Considérant qu’il convient de relever que par décision n° 360212 du 3 novembre 2016, le Conseil d’État a, après avoir saisi le 26 juin 2015 la Cour de justice de l’Union européenne de deux questions préjudicielles, annulé notamment l’article 1er du décret n° 2012 616 du 2 mai 2012 en tant qu’il désigne le préfet de région comme autorité administrative de l’État compétente en matière d’environnement au 14° du I de l’article R. 122 17 du code de l’environnement dans la seule mesure où cette autorité est celle compétente pour élaborer et approuver le schéma régional de cohérence écologique prévu par l’article L. 371 3 du code de l’environnement, pour méconnaissance des exigences découlant du paragraphe 3 de l’article 6 de la directive 2001/42/CE du 27 juin 2001 ;

10. Considérant que le SYSDAU et le SYBARVAL soutiennent que l’arrêté attaqué du 24 décembre 2015 méconnaît la directive 2001/42/CE du 27 juin 2001 en tant que l’autorité consultée au titre de l’évaluation environnementale était celle qui a été en charge de l’élaboration et de l’adoption du schéma ; qu’il ressort des pièces du dossier et notamment des visas de l’arrêté attaqué, que le préfet de la région Aquitaine a émis le 18 juillet 2014 en tant qu’autorité environnementale un avis sur le schéma régional de cohérence écologique d’Aquitaine, alors que le schéma a été élaboré conjointement par le préfet de la région Aquitaine et le conseil régional d’Aquitaine ; qu’il n’est pas contesté que l’avis n’a pas été émis par une entité administrative disposant d’une autonomie réelle ; que le schéma régional de cohérence écologique d’Aquitaine a donc été élaboré en méconnaissance du paragraphe 3 de l’article 6 de la directive 2001/42/CE du 27 juin 2001 ; qu’un tel vice de procédure a pu avoir pour effet de nuire à l’information complète de la population et a été de nature à exercer une influence sur les résultats de l’enquête publique et, par suite, sur la décision de l’autorité administrative, ce que le préfet de la région Aquitaine ne conteste d’ailleurs pas ;

11. Considérant qu’il résulte de ce qui précède, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens des requêtes, que le SYSDAU et le SYBARVAL sont fondés à demander l’annulation de l’arrêté du préfet de la région Aquitaine du 24 décembre 2015 portant adoption du schéma régional de cohérence écologique d’Aquitaine et des décisions rejetant leurs recours gracieux ;

Sur les conséquences de l’illégalité :

12. Considérant que par un arrêt C 379/15 du 28 juillet 2016, la Cour de justice de l’Union européenne a dit pour droit, d’une part, qu’une juridiction nationale peut, lorsque le droit interne le permet, exceptionnellement et au cas par cas, limiter dans le temps certains effets d’une déclaration d’illégalité d’une disposition du droit national qui a été adoptée en méconnaissance des obligations prévues par la directive 2001/42/CE du 27 juin 2001, à la condition qu’une telle limitation s’impose par une considération impérieuse liée à la protection de l’environnement et compte tenu des circonstances spécifiques de l’affaire dont elle est saisie ; qu’elle a précisé que cette faculté exceptionnelle ne saurait toutefois être exercée que lorsque toutes les conditions qui ressortent de son arrêt C 41/11 du 28 février 2012 sont remplies ; qu’il est nécessaire, à cet égard, en premier lieu, que la disposition du droit national attaquée constitue une mesure de transposition correcte du droit de l’Union en matière de protection de l’environnement ; qu’il faut, en deuxième lieu, que l’adoption et l’entrée en vigueur d’une nouvelle disposition du droit national ne permettent pas d’éviter les effets préjudiciables sur l’environnement découlant de l’annulation de la disposition du droit national attaquée ; qu’il faut, en troisième lieu, que l’annulation de cette dernière ait pour conséquence de créer un vide juridique en ce qui concerne la transposition du droit de l’Union en matière de protection de l’environnement qui serait plus préjudiciable à celui-ci, en ce qu’elle se traduirait par une protection moindre et irait ainsi à l’encontre même de l’objectif essentiel du droit de l’Union ; qu’il faut, enfin et en quatrième lieu, qu’un maintien exceptionnel des effets de la disposition du droit national attaquée ne couvre que le laps de temps strictement nécessaire à l’adoption des mesures permettant de remédier à l’irrégularité constatée ;

13. Considérant que le préfet de la région Nouvelle-Aquitaine demande le maintien en vigueur provisoire du schéma régional de cohérence écologique d’Aquitaine jusqu’à la publication de l’arrêté approuvant le schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires de Nouvelle-Aquitaine ; que, toutefois et quand bien même il n’est pas sérieusement contesté que le schéma régional de cohérence écologique d’Aquitaine améliore la protection de l’environnement, les conditions restrictives définies par la Cour de justice de l’Union européenne en cas de méconnaissance des obligations prévues par la directive 2001/42/CE du 27 juin 2001 font obstacle à ce qu’il soit fait droit à la modulation dans le temps sollicitée des effets de l’annulation contentieuse ; qu’en particulier, le schéma régional de cohérence écologique ne saurait être regardé comme une mesure de transposition du droit de l’Union européenne en matière de protection de l’environnement ; qu’en outre, en vertu de l’article L. 111 1 1 du code de l’urbanisme devenu article L. 131 2, les schémas de cohérence territoriale sont seulement soumis à une obligation de prise en compte des schémas régionaux de cohérence écologique, ainsi d’ailleurs que des schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires désormais prévus à l’article L. 4251 3 du code général des collectivités territoriales, et non à une obligation de stricte conformité ou même de compatibilité ; qu’il en est de même s’agissant des plans locaux d’urbanisme en l’absence de schéma de cohérence territoriale ; que, dans ces conditions, il n’y a pas lieu d’assortir l’annulation de l’arrêté attaqué d’une limitation dans le temps de ses effets ;

Sur les conclusions tendant à l’application de l’article L. 761 1 du code de justice administrative :

14. Considérant qu’il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de faire application des dispositions de l’article L. 761 1 du code de justice administrative et de mettre à la charge de l’État, qui est dans la présente instance la partie perdante, la somme de 1 200 € au profit du SYSDAU et la somme de 1 200 € au profit du SYBARVAL au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens ;

DÉCIDE :

Article 1er : Les interventions dans la requête n° 1602862 de Bordeaux métropole, de la chambre d’agriculture de Gironde, du conseil interprofessionnel des vins de Bordeaux et de la fédération des grands vins de Bordeaux sont admises.

Article 2 : L’arrêté du préfet de la région Aquitaine du 24 décembre 2015 portant adoption du schéma régional de cohérence écologique d’Aquitaine, ainsi que les décisions implicites par lesquelles le préfet a rejeté les recours gracieux formés par le SYSDAU et le SYBARVAL le 3 mars 2016, sont annulés.

Article 3 : L’État versera au SYSDAU la somme de 1 200 € et au SYBARVAL la somme de 1 200 € en application des dispositions de l’article L. 761 1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié au SYSDAU, à Bordeaux métropole, à la chambre d’agriculture de Gironde, au conseil interprofessionnel des vins de Bordeaux, à la fédération des grands vins de Bordeaux, au SYBARVAL et au ministre de la transition écologique et solidaire. Copie en sera adressée au préfet de la région Nouvelle-Aquitaine et à la région Nouvelle-Aquitaine.