Plan local d’urbanisme – Rapport de présentation insuffisant

Article R. 123-2 du code de l’urbanisme, imposant que le rapport de présentation d’un PLU évalue les incidences des orientations du plan sur l’environnement et expose la manière dont le plan prend en compte de sa préservation et sa mise en valeur. Est illégale en tant qu’elle porte sur la création d’une zone destinée à la réalisation d’un projet touristique à proximité d’un étang, la délibération portant approbation de la révision d’un plan local d’urbanisme dont le rapport de présentation se borne à exposer l’historique du plan d’eau, ne comporte, s’agissant du projet lui- même, que quelques mentions éparses et succinctes, formulées en termes très généraux et n’explicite pas les incidences de la création d’une zone 1 AUL destinée à l’accueillir sur le milieu physique et les paysages. Trib. adm. Bordeaux, 8 mars 2011, Ass. S., n° 0805004

Vu la requête enregistrée le 10 novembre 2008, présentée pour la SEPANSO DORDOGNE, association déclarée à but non lucratif dont le siège est 13 place Barbacane à Bergerac (24100), par Me E..., avocat au barreau de Bordeaux ; la SEPANSO DORDOGNE demande au tribunal :

- d’annuler la délibération du 11 septembre 2008 par laquelle le conseil municipal de la commune de Coursac a modifié sa délibération du 28 juillet 2008 portant approbation de la révision du plan local d’urbanisme (PLU), et a approuvé de nouveau le plan local d’urbanisme de la commune ;

- de mettre à la charge de la commune de Coursac la somme de 1 200 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

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Vu le mémoire en défense enregistré le 23 avril 2009, présenté pour la commune de Coursac, qui conclut au rejet de la requête et à la condamnation de la SEPANSO DORDOGNE à lui verser la somme de 3 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

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Vu le mémoire complémentaire enregistré le 24 juin 2009, présenté pour la SEPANSO DORDOGNE, qui conclut aux mêmes fins que dans la requête ;

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Vu le mémoire complémentaire enregistré le 25 septembre 2009, présenté pour la commune de Coursac, qui maintient ses précédentes conclusions par les mêmes moyens ;

…………………………………………………………………………………………………....... Vu le mémoire complémentaire enregistré le 12 décembre 2009, présenté par la SEPANSO DORDOGNE, qui maintient ses précédentes conclusions par les mêmes moyens ;

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Vu le mémoire complémentaire enregistré le 28 janvier 2010, présenté pour la commune de Coursac, qui persiste dans ses précédentes conclusions ;

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Vu le mémoire enregistré le 12 mars 2010, présenté par la SEPANSO DORDOGNE, qui maintient ses précédentes écritures ;

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Vu le mémoire complémentaire enregistré le 25 mars 2010, présenté pour la commune de Coursac, qui persiste dans ses précédentes conclusions ;

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Vu l'ordonnance en date du 1er février 2010 fixant la clôture d'instruction au 31 mars 2010 ;

Vu le mémoire complémentaire enregistré le 21 mai 2010, produit après clôture et non communiqué, présenté par la SEPANSO DORDOGNE ;

Vu la délibération attaquée ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu le code général des collectivités territoriales ;

Vu le code de l’urbanisme ;

Vu le code de l’environnement ;

Vu le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;

Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 8 février 2011 :

- le rapport de M. Basset, conseiller ;

- les observations de Me B..., substituant Me E..., avocat de la requérante ;

- les observations de Me A..., substituant Me D..., pour la commune de Coursac, en présence de M. C..., maire de ladite commune ;

- et les conclusions de Mme Aubert, rapporteur public ;

La parole ayant été à nouveau donnée à Me A... ;

Après avoir pris connaissance de la note en délibéré enregistrée le 8 février 2011, présentée pour la commune de Coursac ;

Considérant que par une délibération du 20 novembre 2006, le conseil municipal de la commune de Coursac a prescrit la révision de son plan local d’urbanisme approuvé le 23 décembre 2003 et défini les modalités de la concertation ; que le projet de plan local d’urbanisme, arrêté par une délibération en date du 20 septembre 2007, a été soumis à enquête publique du 15 avril 2008 au 16 mai 2008, puis approuvé par le conseil municipal de la commune de Coursac par une délibération du 28 juillet 2008 ; que par une délibération du 11 septembre 2008, le conseil municipal a décidé de retirer la délibération du 28 juillet 2008 et d’approuver le plan local d’urbanisme en y intégrant les observations du préfet ; que la SEPANSO DORDOGNE demande l’annulation de cette délibération ;

Sur la légalité de la délibération prise dans son ensemble :

En ce qui concerne la légalité externe :

Considérant, en premier lieu, qu’aux termes de l’article L. 123-1 du code de l’urbanisme : « Les plans locaux d'urbanisme exposent le diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et précisent les besoins répertoriés en matière de développement économique, d'agriculture, d'aménagement de l'espace, d'environnement, d'équilibre social de l'habitat, de transports, d'équipements et de services. (…). » ; que selon l’article R. 123-2 de ce code : « Le rapport de présentation : 1° Expose le diagnostic prévu au premier alinéa de l'article L. 123-1 ; / 2° Analyse l'état initial de l'environnement ; 3° Explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durable, expose les motifs de la délimitation des zones, des règles qui y sont applicables et des orientations d'aménagement. Il justifie l'institution des secteurs des zones urbaines où les constructions ou installations d'une superficie supérieure à un seuil défini par le règlement sont interdites en application du a de l'article L. 123-2 ; / 4° Evalue les incidences des orientations du plan sur l'environnement et expose la manière dont le plan prend en compte le souci de sa préservation et de sa mise en valeur. / En cas de modification ou de révision, le rapport de présentation est complété par l'exposé des motifs des changements apportés. » ;

Considérant que la SEPANSO DORDOGNE soutient que le rapport de présentation ne procède à aucune analyse de l’incidence de l’urbanisation sur les espaces naturels du territoire communal ; que, toutefois, ce rapport, qui expose les caractéristiques des espaces agricoles et des espaces boisés, et définit par ailleurs les risques liés au milieu naturel, comporte une synthèse détaillée des enjeux environnementaux et paysagers, ainsi qu’une présentation des enjeux liés au développement de l’urbanisation ; que, dès lors, le moyen manque en fait ;

Considérant, en deuxième lieu, qu’il ressort des pièces du dossier que, par la délibération attaquée du 11 septembre 2008, le conseil municipal de la commune de Coursac a procédé au retrait de la délibération du 28 juillet 2008, afin d’intégrer au projet les observations émises par le préfet de la Dordogne dans sa lettre du 3 septembre 2008 ; que la délibération du 28 juillet 2008 ayant, dès lors, disparu rétroactivement de l’ordonnancement juridique, les conditions dans lesquelles les conseillers municipaux avaient été convoqués préalablement à son adoption sont sans incidence sur la légalité de la délibération du 11 septembre 2008 ; que, par suite, le moyen tiré du non-respect du délai de convocation de trois jours francs prescrit pour les réunions du conseil municipal par les articles L. 2121-10 et L. 2121-11 du code général des collectivités territoriales est inopérant ;

En ce qui concerne la légalité interne :

Considérant, en premier lieu, qu'aucune disposition législative ou réglementaire n'impose à l'autorité approuvant le plan local d’urbanisme révisé de suivre l'avis du commissaire enquêteur ; qu'ainsi, le moyen tiré de l'illégalité qu'aurait commise la commune de Coursac en ne tenant pas suffisamment compte de trois réserves expressément formulées par le commissaire enquêteur, qui a, au demeurant, rendu un avis favorable au projet de révision, ne peut qu'être écarté ;

Considérant, en deuxième lieu, qu’aux termes de l’article L. 121-1 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction applicable à la date de la délibération attaquée : « (…) les plans locaux d’urbanisme (…) déterminent les conditions permettant d’assurer : 1° L’équilibre entre le renouvellement urbain, un développement urbain maîtrisé, le développement de l’espace rural, d’une part, et la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des espaces naturels et des paysages, d’autre part, en respectant les objectifs du développement durable ; (…) 3° Une utilisation économe et équilibrée des espaces naturels, urbains, périurbains et ruraux (…) » ;

Considérant qu’en application des dispositions précitées, il appartient aux auteurs d’un plan local d’urbanisme qui exprime des prévisions et détermine les zones d'affectation des sols suivant l'usage principal qui doit en être fait, de fixer le parti d’aménagement à retenir pour ces zones en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir ; qu’ainsi, ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des zones qu'ils instituent, par les modalités existantes d’utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme ;

Considérant que si la SEPANSO DORDOGNE fait valoir que le zonage retenu par le plan local d’urbanisme conduit à une extension disproportionnée de ses zones urbanisables dans une commune de l’agglomération de Périgueux déjà très affectée par le mitage, au détriment des espaces naturels et agricoles, il ressort toutefois des pièces du dossier que les zones U et AU sont passées respectivement, après révision du plan local d’urbanisme, de 9,7% à 12,31% de la superficie totale de la commune pour les zones U, et de 4,2% à 5,85% de cette même superficie pour les zones AU ; que si ces chiffres traduisent la volonté des auteurs du plan d’étendre, dans un contexte de croissance démographique dynamique, l’urbanisation sur le territoire communal, cette extension n’est pas disproportionnée compte tenu de sa faible ampleur ; que, dès lors, il ne ressort pas des pièces du dossier qu’en retenant ce parti d’aménagement, le conseil municipal ait entaché sa délibération d’une erreur manifeste d’appréciation au regard des principes de gestion économe du sol et de développement urbain maîtrisé, définis à l’article L. 121-1 précité pour la délimitation des secteurs où les constructions sont autorisées ;

Considérant, en troisième lieu, qu’aux termes des dispositions de l’article L. 123-1 du code de l’urbanisme : « Le plan local d'urbanisme doit, s'il y a lieu, être compatible avec les dispositions du schéma de cohérence territoriale (…). » ;

Considérant qu’aucun schéma de cohérence territoriale n’était opposable au plan local d’urbanisme à la date de la délibération attaquée ; que, par suite, si la SEPANSO DORDOGNE soutient que le plan local d’urbanisme n’aurait pas tenu compte d’un extrait du porter à connaissance du préfet à la commune de Coursac, qui mentionnerait l’inconstructibilité de la zone d’activité dite du petit Cerf, située au nord-est du territoire communal à proximité de l’autoroute, conformément aux options des premières études du projet du schéma de cohérence territoriale de l’agglomération de Périgueux, le moyen ainsi tiré de la méconnaissance de ce schéma est inopérant ; Sur la légalité de la délibération en tant qu’elle porte sur la création d’une zone 1AUL destinée à la réalisation d’un projet touristique à proximité de l’étang du Rosier :

Considérant qu’il résulte des dispositions précitées de l’article R. 123-2 du code de l’urbanisme que le rapport de présentation doit évaluer les incidences des orientations du plan sur l'environnement et exposer la manière dont le plan prend en compte le souci de sa préservation et de sa mise en valeur ; que la SEPANSO DORDOGNE fait valoir que le rapport de présentation ne contient aucune analyse de la modification de zonage de 22 hectares du projet de village touristique, destiné à être localisé au sud du territoire communal, à proximité du site de l’étang du Rosier, ni de son incidence par rapport à la sensibilité paysagère environnementale ; que si le rapport de présentation, mis à disposition du public au cours de l’enquête publique entre le 15 avril 2008 et le 16 mai 2008, expose l’historique du site du plan d’eau du Rosier, et notamment les changements de propriétaires de ce site depuis 1988, il ne comporte, en revanche, sur le projet d’aménagement envisagé à proximité du plan d’eau du Rosier que quelques mentions éparses et succinctes, formulées en des termes très généraux ; que ce rapport, qui se borne à renvoyer à des études ultérieures, n’explicite pas les incidences de la création d’une zone 1AUL, destinée à l’implantation de ce village touristique, sur le milieu physique et les paysages, ni les modalités d’intégration d’un tel projet dans l’environnement ; qu’ainsi, les mentions du rapport de présentation du plan local d’urbanisme révisé relatives à la création de la zone 1AUL ne répondent pas aux prescriptions de l’article R. 123-2 du code de l’urbanisme ;

Considérant que la SEPANSO DORDOGNE est fondée, pour ce motif, à demander l’annulation du plan local d’urbanisme adoptée par le conseil municipal de la commune de Coursac par délibération du 11 septembre 2008, en tant qu’il a classé en zone 1AUL les terrains situés au sud du territoire communal, à proximité de l’étang du Rosier ;

Considérant, pour l’application de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, que si la SEPANSO DORDOGNE invoque des moyens tirés de l’insuffisance du rapport de présentation au regard du bilan écologique et faunistique, de ce que le dossier de demande de permis de construire du village touristique aurait été retiré du dossier d’enquête publique au cours de l’enquête, de l’atteinte au principe de la diversité des fonctions urbaines et de la mixité sociale prévu au 2° de l’article L. 121-1 du code de l’urbanisme, des conditions de vente du site de l’étang au cours de l’année 2000, et de décisions antérieures prises par la commune et le syndicat intercommunal des activités de plein air de Périgueux (SIAPA) qui lieraient le parti d’aménagement retenu par la commune de Coursac, aucun des ces moyens n’apparaît, en l’état de l’instruction, qui a été close à effet du 31 mars 2010, de nature à affecter la légalité de la délibération attaquée ;

Considérant qu’il résulte de l’ensemble de ce qui précède que la SEPANSO DORDOGNE est seulement fondée à demander l’annulation de la délibération en date du 11 septembre 2008, en tant qu’elle a classé en zone 1AUL les terrains situés à proximité de l’étang du Rosier ;

Sur les conclusions tendant à l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

Considérant que ces dispositions font obstacles à ce que soit mise à la charge de la SEPANSO DORDOGNE, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune de Coursac demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; qu’il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la commune de Coursac la somme demandée par la SEPANSO DORDOGNE sur le fondement des mêmes dispositions ;

D E C I D E :

Article 1er : La délibération susvisée du conseil municipal de Coursac en date du 11 septembre 2008 est annulée en tant qu’elle a classé en zone 1AUL les terrains situés au sud du territoire communal, à proximité de l’étang du Rosier.

Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête et les conclusions de la commune de Coursac tendant à l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetés.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la SEPANSO DORDOGNE et à la commune de Coursac.