Principe de sécurité juridique - droit au recours - article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales

Il appartient en principe au juge administratif de faire application de la règle jurisprudentielle nouvelle à l’ensemble des litiges, à la condition que cette application n’ait pas pour effet de porter rétroactivement atteinte au droit des intéressés au recours et au procès équitable. Par suite, la communauté urbaine de Bordeaux ne saurait opposer à la société Bouygues Telecom, ni la décision n° 304806 du Conseil d’Etat du 21 mars 2011, ni la décision n° 357151 du 30 mai 2012 pour faire valoir que le recours gracieux que la société a présenté contre une décision de résiliation d’une convention d’occupation du domaine public conclue pour l’installation d’une station relais de téléphonie mobile n’a pas pu interrompre le délai de recours contre la résiliation de la convention

Vu la requête, enregistrée le 6 septembre 2010, présentée pour la SOCIETE BOUYGUES TELECOM, dont le siège est sis au 32, Avenue Hoche à Paris (75008), par Me A... ; la SOCIETE BOUYGUES TELECOM demande au tribunal :

- d’annuler la décision du 10 mars 2010 par laquelle le président de la communauté urbaine de Bordeaux a décidé de résilier la convention d’occupation du domaine public conclue le 1er octobre 1998 pour l’installation d’une station relais de téléphonie mobile ;

- de mettre à la charge de la communauté urbaine de Bordeaux une somme de 5 000 euros au titre de l’article L 761-1 du code de justice administrative ;

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Vu la décision attaquée ;

Vu le mémoire en production de pièces enregistrées le 11 septembre 2010 présenté pour la SOCIETE BOUYGUES TELECOM ;

Vu le mémoire, enregistré le 8 novembre 2012, présenté par la communauté urbaine de Bordeaux, représentée par son président, qui conclut, à titre principal, à l'irrecevabilité de la requête, et, à titre subsidiaire, à son rejet au fond ;

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Par un mémoire, enregistré le 12 décembre 2012, la SOCIETE BOUYGUES TELECOM, conclut aux mêmes fins que la requête par les mêmes moyens ;

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Vu le mémoire, enregistré le 21 décembre 2012, présenté par la communauté urbaine de Bordeaux, qui conclut aux mêmes fins que précédemment par les mêmes moyens ;

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Vu le mémoire, enregistré le 9 janvier 2013, présenté par la communauté urbaine de Bordeaux, qui conclut aux mêmes fin que précédemment par les mêmes moyens ;

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Vu le mémoire, enregistré le 12 janvier 2013, présenté pour la SOCIETE BOUYGUES TELECOM, qui conclut aux mêmes fins que précédemment par les mêmes moyens ;

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Vu les autres pièces du dossier ;

Vu la loi du 12 août 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations ;

Vu la convention européenne de sauvegarde des libertés fondamentales et des droits de l’homme, notamment son article 6 ;

Vu le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;

Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 17 janvier 2013 ;

- le rapport de M. Lataste ;

- les conclusions de M. Vaquero, rapporteur public ;

- et les observations de Me B...se substituant à Me A...pour la SOCIETE BOUYGUES TELECOM et M.C..., représentant la communauté urbaine de Bordeaux ;

Vu la note en délibéré, enregistrée le 22 janvier 2013, présentée pour la communauté urbaine de Bordeaux ;

Vu la note en délibéré, enregistrée le 24 janvier 2013, présentée pour la SOCIETE BOUYGUES TELECOM ;

1. Considérant, ainsi que cela résulte de la décision du Conseil d’Etat n° 304806 du 21 mars 2011 qui a révélé cette nouvelle voie de recours, que le juge du contrat, saisi par une partie d’un litige relatif à une mesure d’exécution d’un contrat, peut seulement, en principe, rechercher si cette mesure est intervenue dans des conditions de nature à ouvrir droit à indemnité ; que, toutefois, une partie à un contrat administratif peut, eu égard à la portée d’une telle mesure d’exécution, former devant le juge du contrat un recours de plein contentieux contestant la validité de la résiliation de ce contrat et tendant à la reprise des relations contractuelles ; qu’elle doit exercer ce recours, y compris si le contrat en cause est relatif à des travaux publics, dans un délai de deux mois à compter de la date à laquelle elle a été informée de la mesure de résiliation ; que de telles conclusions peuvent être assorties d’une demande tendant, sur le fondement des dispositions de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, à la suspension de l’exécution de la résiliation, afin que les relations contractuelles soient provisoirement reprises ;

2. Considérant qu’il incombe au juge du contrat, saisi par une partie d’un recours de plein contentieux contestant la validité d’une mesure de résiliation et tendant à la reprise des relations contractuelles, lorsqu’il constate que cette mesure est entachée de vices relatifs à sa régularité ou à son bien-fondé, de déterminer s’il y a lieu de faire droit, dans la mesure où elle n’est pas sans objet, à la demande de reprise des relations contractuelles, à compter d’une date qu’il fixe, ou de rejeter le recours, en jugeant que les vices constatés sont seulement susceptibles d’ouvrir, au profit du requérant, un droit à indemnité ; que, dans l’hypothèse où il fait droit à la demande de reprise des relations contractuelles, il peut décider, si des conclusions sont formulées en ce sens, que le requérant a droit à l’indemnisation du préjudice que lui a, le cas échéant, causé la résiliation, notamment du fait de la non-exécution du contrat entre la date de sa résiliation et la date fixée pour la reprise des relations contractuelles ; 3. Considérant que, pour déterminer s’il y a lieu de faire droit à la demande de reprise des relations contractuelles, il incombe au juge du contrat d’apprécier, eu égard à la gravité des vices constatés et, le cas échéant, à celle des manquements du requérant à ses obligations contractuelles, ainsi qu’aux motifs de la résiliation, si une telle reprise n’est pas de nature à porter une atteinte excessive à l’intérêt général et, eu égard à la nature du contrat en cause, aux droits du titulaire d’un nouveau contrat dont la conclusion aurait été rendue nécessaire par la résiliation litigieuse ;

4. Considérant qu’il résulte de l’instruction que la communauté urbaine de Bordeaux a conclu le 1er octobre 1998 avec la SOCIETE BOUYGUES TELECOM une convention d’occupation du domaine public portant sur un château d’eau, sis rue Léon Blum à Floirac, sur lequel ont été installés différents équipements de radiotéléphonie mobile ; que, par une délibération en date du 2 octobre 2009, le conseil de la communauté a pris un acte de gestion de son domaine en interdisant notamment l’implantation d’antennes-relais situées à moins de 100 mètres d’une école, d’une crèche ou d’un établissement public de soins ; qu’en application de cette délibération, le président de la communauté urbaine de Bordeaux a décidé le 10 mars 2010 de résilier la convention d’occupation du domaine public susmentionnée à l’expiration du délai de préavis de 6 mois contractuellement fixé par l’article 10.2 de la convention d’occupation susmentionnée ; que par un courrier en date du 4 mai reçu le 7 mai 2010, la SOCIETE BOUYGUES TELECOM a adressé un recours gracieux à la suite duquel une décision implicite de refus est née le 7 juillet 2010 du silence gardé par le président de la communauté urbaine de Bordeaux sur ce recours ; que, par la présente requête, enregistrée au greffe du tribunal le 6 septembre 2010, la SOCIETE BOUYGUES TELECOM demande au tribunal d’annuler la décision implicite de rejet susmentionnée ;

Sur les conclusions de non-lieu présentées par la communauté urbaine de Bordeaux et la fin de non-recevoir opposée par celle-ci :

En ce qui concerne le non- lieu à statuer :

5. Considérant qu’il résulte de ce qui précède que le litige dont est saisi le tribunal par la SOCIETE BOUYGUES TELECOM doit être analysé, à la date où le tribunal statue, non comme un recours pour excès de pouvoir ayant pour objet l’annulation de la décision de résiliation dont il s’agit, mais comme un recours de plein contentieux contestant la validité de cette mesure de résiliation et tendant à la reprise des relations contractuelles ;

6. Considérant que la circonstance que la société requérante, postérieurement à la mesure de résiliation en litige, a continué d’exploiter l’antenne-relais installée sur le château d’eau de Floirac en application d’une nouvelle convention d’occupation notifiée le 27 février 2012 et ayant produit ses effets jusqu’au 30 juin 2012, et qu’elle occupe aujourd’hui régulièrement les lieux en vertu d’une troisième convention d’occupation lui ayant été notifiée le 27 août 2012 et applicable jusqu’au 30 juin 2013 n’est pas de nature à rendre sans objet le présent litige dès lors que les conventions susmentionnées, qui n’ont été conclues qu’à titre temporaire afin d’assurer le maintien provisoire des équipements sur le domaine public, n’ont conféré à la société requérante ni les mêmes droits ni les mêmes obligations que ceux prévus dans la convention du 1er octobre 1998 qui autorisait l’exploitation des équipements jusqu’en 2032 ; que ces nouvelles conventions ne sauraient davantage faire regarder la société requérante comme ayant renoncé à obtenir la reprise des relations contractuelles dès lors que cette dernière a expressément indiqué, préalablement à la signature de la convention du 27 août 2012, que celle-ci ne « saurait en aucune façon s’interpréter comme une renonciation au bénéfice de la convention d’occupation du domaine public conclue le 30 juin 1998 » ; que la communauté urbaine de Bordeaux n’est donc pas fondée à soutenir qu’il n’y a plus lieu de statuer sur la présente requête ;

En ce qui concerne la recevabilité de la requête : 7. Considérant que la communauté urbaine de Bordeaux en se prévalant de l’arrêt du Conseil d’Etat n° 357151 du 30 mai 2012 qui, en l’absence de dispositions législatives, a précisé les modalités d’exercice du recours révélé dans l’arrêt susmentionné du 21 mars 2011, fait valoir que la demande de la SOCIETE BOUYGUES TELECOM aurait dû être présentée dans le délai de deux mois à compter de la date à laquelle la société avait été informée de la résiliation du contrat en litige, qu’elle a eu connaissance de celle-ci au plus tard le 5 avril 2010 de sorte que le recours gracieux qu’elle a présenté le 7 mai 2010 n’a pas pu interrompre le délai de recours ; que, selon la communauté urbaine de Bordeaux, la requête introductive d’instance est tardive et, par suite, irrecevable ;

8. Considérant toutefois qu’il appartient en principe au juge administratif de faire application de la règle jurisprudentielle nouvelle à l’ensemble des litiges, à la condition que cette application n’ait pas pour effet de porter rétroactivement atteinte au droit des intéressés au recours et au procès équitable ; qu’aucun principe ni aucune disposition n’impose que le juge, dans le litige dont il est saisi, se départisse sur ce point de son office qu’il exerce à la lumière des stipulations de l’article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et du principe de sécurité juridique, expressément invoqués par la société requérante ; que, par suite, la communauté urbaine de Bordeaux ne saurait opposer à la société requérante, ni la décision n° 304806 du Conseil d’Etat, dans laquelle la haute juridiction ne s’est pas prononcée sur le point en litige, ni la décision n° 357151, où n’étaient pas invoquées les stipulations de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales qui prévalent sur le droit interne et qu’il n’appartient pas au juge de soulever d’office ;

9. Considérant qu’à la date à laquelle la société requérante a formé sa requête, antérieure à l’arrêt du 21 mars 2011 et a fortiori de l’arrêt du 30 mai 2012 du Conseil d’Etat, elle était légitimement fondée à estimer que la décision de résiliation qui lui faisait grief avait la nature d’une décision administrative et pouvait faire l’objet d’un recours gracieux susceptible d’interrompre le délai du recours contentieux, dès lors que le recours gracieux était présenté dans le délai imparti pour l’introduction d’un recours pour excès de pouvoir ; qu’elle était tout aussi fondée à s’attendre à ce que la demande introductive d’instance présentée le 6 septembre 2010, avant l’expiration du délai ainsi interrompu et qui avait recommencé à courir à compter de la naissance de la décision implicite de rejet née du silence gardé par la communauté urbaine de Bordeaux sur son recours gracieux, ne soit pas tardive et lui assure la défense des droits et des biens qu’elle tenait de la convention du 1er octobre 1998 ; qu’eu égard au droit au recours de la société, et aux conséquences que présenterait une application rétroactive des nouvelles règles de recours ne découlant pas directement de dispositions législatives ou réglementaires applicables aux faits du litige, il y a lieu d’écarter l’application de la règle procédurale énoncée par l’arrêt n° 357151 du 30 mai 2012 du Conseil d’Etat relative à l’absence d’interruption du délai de recours contentieux par la formation d’un recours gracieux, même si le Conseil d’Etat a dit pour droit qu’elle était applicable quel que soit le motif de la résiliation, dès lors que cette règle était, dans les circonstances de l’espèce, dépourvue d’une prévisibilité raisonnable ; que, par suite, la tardiveté opposée par la communauté urbaine de Bordeaux doit être écartée ;

10. Considérant, en second lieu, que les mandataires mentionnés à l’article R. 431-2 du code de justice administrative ont qualité, devant les tribunaux administratifs, pour représenter les parties et signer en leur nom les requêtes et les mémoires sans avoir à justifier du mandat par lequel ils ont été saisis par leur client ;

11. Considérant que la présentation d’une action par un de ces mandataires ne dispense pas le tribunal administratif de s’assurer, le cas échéant, lorsque la partie en cause est une personne morale, que le représentant de cette personne morale justifie de sa qualité pour engager cette action ; qu’une telle vérification n’est toutefois pas normalement nécessaire lorsque la personne morale requérante est dotée, par des dispositions législatives ou réglementaires, de représentants légaux ayant de plein droit qualité pour agir en justice en son nom ;

12. Considérant qu’il résulte des dispositions combinées des articles L. 225-51-1 et L. 225-56 du code de commerce applicables aux sociétés anonymes, en vertu desquelles le directeur général, ou lorsque la direction générale de la société est assumée par le président du conseil d'administration, le président-directeur général, ainsi que les directeurs généraux délégués, sont investis des pouvoirs les plus étendus pour agir en toute circonstance au nom de la société et représentent la société dans ses rapports avec les tiers, que ces personnes ont de plein droit qualité pour agir en justice au nom de la société ;

13. Considérant qu’il résulte des pièces du dossier que la demande dont est saisie le tribunal a été signée par l’avocat mandaté par la société requérante et mentionne qu’elle est présentée pour la SOCIETE BOUYGUES TELECOM représentée par ses représentants légaux ; que, par suite, la communauté urbaine de Bordeaux n’est pas fondée à soutenir que la requête de la SOCIETE BOUYGUES TELECOM est irrecevable faute d’avoir été présentée par une personne habilitée ;

14. Considérant qu’il résulte de tout ce qui précède que les fins de non-recevoir opposées par la communauté urbaine de Bordeaux doivent être rejetées ;

Sur les conclusions tendant à contester la validité de cette mesure de résiliation et tendant à la reprise des relations contractuelles entre cette société et la communauté urbaine de Bordeaux :

15. Considérant qu'il résulte des pièces du dossier, que pour motiver sa décision de résilier la convention susmentionnée, le président de la communauté urbaine de Bordeaux s'est fondé sur les risques liés aux ondes électromagnétiques émises par les antennes relais et sur le principe de précaution ;

16. Considérant que le motif d'intérêt général ainsi invoqué ne pouvait en principe être tiré de l'objet même de la convention ; que, sauf élément nouveau intervenu depuis la conclusion de la convention et de nature à rendre illicite l'objet de cette convention, une telle contestation ne pouvait être effectuée, ainsi qu’il a été dit précédemment, que par la voie d'une action en nullité du contrat ;

17. Considérant qu'en l’état actuel des données et connaissances scientifiques, aucun risque réel n’ayant été démontré quant aux effets sur la santé des populations de la présence des installations de relais de radiotéléphonie mobile, le motif opposé par la communauté urbaine de Bordeaux à la SOCIETE BOUYGUES TELECOM, ni plus généralement le principe de précaution, ne pouvaient légalement justifier la résiliation de la convention en litige ;

18. Considérant qu’il résulte de tout ce qui précède, et sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens de la requête, que la SOCIETE BOUYGUES TELECOM est fondée à soutenir que la mesure de résiliation, qui ne repose sur aucun motif fondé d’intérêt général, est illégalement intervenue ;

19. Considérant qu’il résulte de ce qui a été dit ci-dessus que la résiliation de la convention susmentionnée, qui assure à la société requérante des conditions durables d’exploitation de ses équipements, est constitutive d’une grave illégalité de nature à porter atteinte non seulement à ses propres intérêts mais à l’intérêt général d’une bonne desserte en téléphonie mobile ; qu’en conséquence, il y a lieu de faire droit, dans un délai d’un mois et en dépit du fait que la communauté urbaine de Bordeaux a notifié à la société requérante une nouvelle convention le 27 août 2012, à la reprise des relations contractuelles entre la communauté urbaine de Bordeaux et la SOCIETE BOUYGUES TELECOM sur la base des stipulations de la convention d’occupation du domaine public conclue le 1er octobre 1998 ;

Sur les conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

20. Considérant qu’il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de faire application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative et de condamner la communauté urbaine de Bordeaux à payer à la SOCIETE BOUYGUES TELECOM la somme de 1 200 euros au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ;

D E C I D E :

Article 1er : La résiliation de la convention du 1er octobre 1998 prononcée par la communauté urbaine de Bordeaux est annulée.

Article 2 : Il est enjoint à la communauté urbaine de Bordeaux de reprendre les relations contractuelles avec la SOCIETE BOUYGUES TELECOM sur la base de la convention d’occupation du domaine public conclue le 1er octobre 1998 dans un délai d’un mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 3 : La communauté urbaine de Bordeaux est condamnée à verser à la société BOUYGUES TELECOM la somme de 1 200 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la SOCIETE BOUYGUES TELECOM et à la communauté urbaine de Bordeaux.