Plan local d’urbanisme – Enquête publique – Avis du commissaire enquêteur – incidence de l’absence de motivation

Enquête publique prévue pour la révision du PLU, par l’art. R. 123-19 du code de l’urbanisme, organisée « dans les formes prévues par les articles R. 123-7 à R. 123-23 du code de l’environnement » : les dispositions de ce code ainsi applicables figurant à l’article R. 123-22, selon lesquelles le commissaire enquêteur établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueil- lies et consigne, dans un document séparé, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables ou non à l'opération, obligent le commissaire enquêteur, après avoir examiné les observations recueillies, à apprécier les avantages et inconvénients de l’opération, et à indiquer en donnant son avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de cet avis. Rapport reproduisant les avis des personnes publiques associées et analysant les observations recueillies au cours de l’enquête, donnant un avis favorable au projet de PLU en recommandant de tenir compte de modifications du classement de certaines parcelles demandées par des particuliers, et des observations faites par le préfet et les personnes publiques associées, sans indiquer en quoi ces dernières observations, dont certaines étaient d’ailleurs défavorables, lui semblaient pertinentes, et en se contentant de relever, pour toute motivation, que le projet répondait « aux préoccupations et nécessités actuelles concernant le développement économique, l’habitat, les activités artisanales et commerciales, au respect du milieu humain, au patrimoine et de l’environnement », tout en visant sans autre précision, « le bon déroulement de l’enquête », « le respect des zones sensibles », « la préservation de l’espace rural et des espaces naturels », « le respect de l’équilibre des finances communales », et l’examen des demandes « dans le respect des objectifs fixés par la commune et l’esprit de la loi SRU ». En l’absence de synthèse faisant apparaître son appréciation sur les avantages et inconvénients du projet et sur le parti d’urbanisme retenu, l’avis du commissaire enquêteur est ainsi dé- pourvu de conclusions générales motivées comportant un avis personnel sur le projet mis à l’enquête au sens des dispositions précitées et entache d’irrégularité la délibération approuvant le PLU adoptée à l’issue d’une telle procédure. Trib. adm. Bordeaux, 12 avr. 2011, M. S* et autres, n°s 0802903, 0803079, 0805060, 0805799.

Vu I°), sous le n° 0802903, la requête enregistrée le 19 juin 2008, présentée par M. H... I..., demeurant « ... ; M. I... demande au tribunal d’annuler le plan local d’urbanisme de la commune de Saint-Sauveur-de-Bergerac en tant que ce plan a classé ses parcelles cadastrées section B n°s 1099, 1098, 131 et 1106 en zone inconstructible ;

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Vu le mémoire enregistré le 18 juillet 2008, présenté par la commune de Saint-Sauveur-de-Bergerac, qui informe le tribunal de ce que la délibération du 16 mai 2008 a été retirée et remplacée par une délibération du conseil municipal du 27 juin 2008 ;

Vu le mémoire complémentaire enregistré le 19 décembre 2008, présenté pour la commune de Saint-Sauveur-de-Bergerac par Me Heymans, avocat au barreau de Bordeaux, qui conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. I...une somme de 1 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

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Vu le mémoire complémentaire enregistré le 14 janvier 2009, présenté par M. I..., qui maintient ses précédentes écritures ;

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Vu l'ordonnance en date du 12 août 2010 fixant la clôture d'instruction au 10 septembre 2010 ;

Vu II°), sous le n° 0803079, la requête enregistrée le 1er juillet 2008, présentée par Mme E...I..., demeurant « ... ; Mme I... demande au tribunal d’annuler le plan local d’urbanisme de la commune de Saint-Sauveur-de-Bergerac en tant que ce plan a classé sa parcelle cadastrée section B n° 1559 en zone inconstructible ;

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Vu le mémoire enregistré le 18 juillet 2008, présenté par la commune de Saint-Sauveur-de-Bergerac, qui informe le tribunal de ce que la délibération du 16 mai 2008 a été retirée et remplacée par une délibération du conseil municipal du 27 juin 2008 ;

Vu le mémoire complémentaire enregistré le 19 décembre 2008, présenté pour la commune de Saint-Sauveur-de-Bergerac par Me Heymans, avocat au barreau de Bordeaux, qui conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de Mme I...une somme de 1 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

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Vu le mémoire complémentaire enregistré le 12 janvier 2009, présenté par Mme I..., qui maintient ses précédentes écritures ;

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Vu le mémoire complémentaire enregistré le 28 février 2011, présenté par Mme I..., qui persiste dans ses écritures ;

Vu l'ordonnance en date du 12 août 2010 fixant la clôture d'instruction au 10 septembre 2010 ;

Vu III°), sous le n° 0805060, la requête enregistrée le 14 novembre 2008, présentée pour Mme F...A..., demeurant..., par Me Cazamajour, avocat au barreau de Bordeaux ; Mme A... demande au tribunal :

- d’annuler la délibération en date du 27 juin 2008 par laquelle le conseil municipal de la commune de Saint-Sauveur-de-Bergerac a approuvé le plan local d’urbanisme de la commune, ainsi que la décision implicite de rejet du recours qu’elle a formé le 22 juillet 2008 contre cette délibération ;

- de mettre à la charge de la commune de Saint-Sauveur-de-Bergerac une somme de 10 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

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Vu le mémoire en défense enregistré le 10 juin 2009, présenté pour la commune de Saint-Sauveur-de-Bergerac par Me Delavallade, avocat au barreau de Bordeaux, qui conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de Mme A...une somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

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Vu le mémoire complémentaire enregistré le 5 mars 2010, présenté pour Mme A..., qui conclut aux mêmes fins que la requête ; Vu l'ordonnance en date du 12 août 2010 fixant la clôture d'instruction au 10 septembre 2010 ;

Vu IV°), sous le n° 0805799, la requête enregistrée le 16 décembre 2008, présentée pour M. et Mme D...C..., demeurant..., par Me Guilhaume, avocat au barreau de Bordeaux ; M. et Mme C... demandent au tribunal :

- d’annuler la délibération en date du 27 juin 2008 par laquelle le conseil municipal de la commune de Saint-Sauveur-de-Bergerac a approuvé le plan local d’urbanisme de la commune, ainsi que la décision implicite de rejet du recours qu’ils ont formé le 18 août 2008 contre cette délibération ;

- de mettre à la charge de la commune de Saint-Sauveur-de-Bergerac une somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

………………………………………………………………………………………………….. Vu le mémoire en défense enregistré le 10 juin 2009, présenté pour la commune de Saint-Sauveur-de-Bergerac, par Me Delavallade, avocat au barreau de Bordeaux, qui conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. et Mme C...une somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

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Vu le mémoire complémentaire enregistré le 9 septembre 2010, présenté pour M. et Mme C..., qui concluent aux mêmes fins que la requête ;

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Vu le mémoire complémentaire enregistré le 15 octobre 2010, présenté pour la commune de Saint-Sauveur-de-Bergerac, qui maintient ses précédentes écritures ;

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Vu le mémoire complémentaire enregistré le 4 novembre 2010, présenté pour M. et Mme C..., qui persistent dans leurs écritures ;

Vu l'ordonnance en date du 18 octobre 2010 fixant la clôture d'instruction au 5 novembre 2010 ;

Vu la délibération attaquée ;

Vu les autres pièces des dossiers ;

Vu le code de l’urbanisme ;

Vu le code général des collectivités territoriales ;

Vu le code de l’environnement ;

Vu le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;

Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 15 mars 2011 :

- le rapport de M. Monge, premier conseiller ;

- les observations de Me B...de la SCP Delavallade Gelibert Delavoye, pour la commune de Saint-Sauveur-de-Bergerac, de Me G...substituant Me Cazamajour pour Mme A...et de Me Guilhaume pour M. et MmeC... ;

- les conclusions de Mme Aubert, rapporteur public ;

La parole ayant été à nouveau donnée à MeB..., à Me G...et à Me Guilhaume ;

Considérant que les requêtes n° 0802903 de M. H...I..., n° 0803079 de Mme E...I..., n° 0805060 de Mme F...A..., et n° 0805799 de M. et Mme D...C...présentent à juger des questions semblables ou connexes relatives à la légalité du même plan local d’urbanisme, et ont fait l’objet d’une instruction commune ; qu’il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement ;

Considérant que par une délibération du 14 février 2003, le conseil municipal de la commune de Saint-Sauveur-de-Bergerac a décidé de prescrire la révision du plan d’occupation des sols (POS) approuvé le 30 octobre 1998 et sa transformation en plan local d’urbanisme (PLU) ; que par une délibération du 31 mai 2007, le conseil municipal a arrêté, après bilan de la concertation engagée par la commune, le projet de PLU ; que par arrêté municipal du 18 octobre 2007, une enquête publique a été prescrite, qui s’est déroulée du 19 novembre au 19 décembre 2007 ; que par une délibération du conseil municipal du 16 mai 2008, la révision du POS a été approuvée ; que, toutefois, à la suite d’observations du sous-préfet de Bergerac du 20 juin 2008, cette délibération a été annulée et remplacée par une nouvelle délibération du 27 juin 2008 portant approbation de la révision du POS avec transformation en PLU ; que M. et Mme I...contestent le PLU de la commune de Saint-Sauveur-de-Bergerac en tant qu’il a classé certaines de leurs parcelles en zone non constructible ; que Mme A...et M. et Mme C...demandent l’annulation de la délibération du 27 juin 2008 en tant qu’elle approuve le document d’urbanisme dans son ensemble ;

Sur la fin de non-recevoir et les conclusions à fin de non-lieu opposées par la commune aux requêtes de M. et MmeI... :

Considérant que les requêtes de M. et MmeI..., qui contestent le PLU de la commune de Saint-Sauveur-de Bergerac en tant qu’il classe certaines de leurs parcelles en zone inconstructible, doivent être regardées comme dirigées contre la délibération du 27 juin 2008 approuvant ce plan, qui annule et remplace la précédente délibération du 16 mai 2008, et qui n’a pas modifié le classement de ces parcelles ; que, par suite, la commune de Saint-Sauveur-de-Bergerac n’est pas fondée à soutenir que les requêtes de M. et Mme I... seraient sans objet ou auraient perdu leur objet ;

Sur la légalité de la délibération attaquée :

En ce qui concerne la légalité externe :

Considérant, qu’aux termes de l’article R. 123-19 du code de l’urbanisme : « Le projet de plan local d’urbanisme est soumis à l’enquête publique par le maire (…) dans les formes prévues par les articles R. 123-7 à R. 123-23 du code de l’environnement. (…). » ; qu’aux termes de l’article R. 123-22 du code de l’environnement : « (…) Le commissaire enquêteur (…) établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans un document séparé, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables ou non à l'opération. (…) » ; que ces dispositions obligent le commissaire enquêteur, après avoir examiné les observations recueillies, à apprécier les avantages et inconvénients de l’opération, et à indiquer en donnant son avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de cet avis ;

Considérant qu’il ressort des pièces du dossier qu’après avoir reproduit dans son rapport les avis des personnes publiques associées et analysé les observations recueillies au cours de l’enquête, le commissaire enquêteur s’est borné à donner un avis favorable au projet de PLU en recommandant de tenir compte de modifications du classement de certaines parcelles demandées par des particuliers, et des observations faites par le préfet et les personnes publiques associées, sans indiquer en quoi ces dernières observations, dont certaines étaient d’ailleurs défavorables, lui semblaient pertinentes, et en se contentant de relever, pour toute motivation, que le projet répondait « aux préoccupations et nécessités actuelles concernant le développement économique, l’habitat, les activités artisanales et commerciales, au respect du milieu humain, au patrimoine et de l’environnement », tout en visant sans plus de précision « le bon déroulement de l’enquête », « le respect des zones sensibles », « la préservation de l’espace rural et des espaces naturels », « le respect de l’équilibre des finances communales », et les demandes examinées « dans le respect des objectifs fixés par la commune et l’esprit de la loi SRU » ; qu’en procédant ainsi, sans effectuer une synthèse faisant apparaître son appréciation sur les avantages et inconvénients du projet et sur le parti d’urbanisme retenu, le commissaire enquêteur n’a pas formulé de conclusions générales motivées comportant un avis personnel sur le projet mis à l’enquête au sens des dispositions précitées ; que, dès lors, la délibération du 27 juin 2008 approuvant le PLU a été adoptée à l’issue d’une procédure irrégulière ;

En ce qui concerne la légalité interne :

Considérant qu’il ressort des pièces des dossiers, et notamment du plan cadastral de la commune ainsi que des photographies aériennes produites par M. et MmeI..., que les parcelles cadastrées section B n°s 1099, 1098, 131 et 1106, d’une part, et la parcelle B n°1559, d’autre part, sont situées au sein d’un ensemble de terrains constructibles, où, dans un rayon de 300 mètres, 22 constructions habitées sont implantées, qu’elles sont desservies par les réseaux d’eau potable, d’électricité et de téléphone, et que leur superficie permet d’envisager un assainissement individuel ; que, dans ces conditions, M. et Mme I... sont fondés à soutenir qu’en procédant au classement de leurs terrains en zone inconstructible, la commune a entaché sa décision d’une erreur manifeste d’appréciation ;

Considérant que pour l’application de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, aucun des autres moyens des requêtes n’apparaît susceptible d’entraîner l’annulation de la délibération litigieuse du 27 juin 2008 ;

Considérant qu’il résulte de tout ce qui précède que M. et Mme I...sont fondés à demander l’annulation de la délibération du conseil municipal de la commune de Saint-Sauveur-de-Bergerac du 27 juin 2008 portant approbation de la révision du POS avec transformation en PLU en tant qu’il classe les parcelles cadastrées section B n°s 1099, 1098, 131, 1106 et 1559 en zone non constructible ; que Mme A... et M. et Mme C...sont fondés à demander l’annulation de cette délibération ainsi que des décisions implicites de rejet des recours qu’ils ont respectivement formés les 22 juillet et 18 août 2008 contre cette délibération ;

Sur les frais exposés et non compris dans les dépens :

Considérant que les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soient mises à la charge de M. et MmeI..., de Mme A... et de M. et MmeC..., qui ne sont pas les parties perdantes dans les présentes instances, les sommes que la commune de Saint-Sauveur-de-Bergerac demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; qu’en revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la commune le versement d’une somme de 1 000 euros à MmeA..., et de la même somme à M. et Mme C...sur le fondement des mêmes dispositions ;

D E C I D E :

Article 1er : La délibération du conseil municipal de la commune de Saint-Sauveur-de-Bergerac du 27 juin 2008 portant approbation de la révision du POS avec transformation en PLU, ainsi que les décisions implicites de rejet des recours que Mme A...et M. et Mme C... ont respectivement formés les 22 juillet et 18 août 2008 contre cette délibération, sont annulées.

Article 2 : La commune de Saint-Sauveur-de-Bergerac versera à Mme A...la somme de 1 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : La commune de Saint-Sauveur-de-Bergerac versera à M. et Mme C...la somme de 1 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Les conclusions de la commune de Saint-Sauveur-de-Bergerac présentées sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.



Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M. H...I..., à Mme E...I..., à Mme F...A..., à M. et Mme D... C...et à la commune de Saint-Sauveur-de-Bergerac. Copie en sera transmise au préfet de la Dordogne.