Illégalité n’engageant pas la responsabilité de la puissance publique – Réglementation de l’affichage

Illégalité de mises en demeure de supprimer des dispositifs d’affichage publicitaire fondées sur un arrêté municipal portant réglementation de l’affichage, annulé en raison de l’irrégularité de la désignation des représentants de deux entreprises de publicité extérieures associées avec voix consultative au groupe de travail chargé de préparer le projet de réglementation n’ouvrant pas droit à indemnisation en l’absence d’illégalité à l’origine d’un quelconque préjudice dès lors que ce vice de procédure n’a pas été de nature à influencer les résultats des travaux du groupe ni, par suite, le contenu du règlement sur lequel les mises en demeure sont fondées. Trib. adm. Bordeaux, 23 juillet 2012, Soc. B., n° 0900537

Vu la requête, enregistrée le 5 février 2009, présentée pour la SOCIETE BERLAND PUBLICITE, dont le siège est 7 chemin Lou Tribail BP 8 à Cestas Cedex (33611), par Me A... ; la SOCIETE BERLAND PUBLICITE demande au tribunal :

- de condamner l’Etat à lui verser la somme de 598 718,73 euros en réparation du préjudice subi du fait de l’application de l’arrêté du 18 février 2003 portant réglementation de l’affichage sur le territoire de la commune de Mérignac, annulé par la Cour administrative d’appel de Bordeaux, avec les intérêts au taux légal à compter du 20 octobre 2008 ;

- de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Elle soutient que ses conclusions à fin de réparation du préjudice sont fondées dès lors que l’arrêté en date du 18 mars 2003 pris par le maire de Mérignac portant réglementation de l’affichage sur le territoire de la commune, sur la base duquel ont été pris différents arrêtés, en application des dispositions de l’article L. 581-27 à L. 581-30 du code de l’environnement et l’ayant mis en demeure de supprimer les panneaux d’affichage dont elle assurait l’exploitation à Mérignac, est illégal et a été annulé par un arrêt de la Cour d’appel de Bordeaux en date du 6 novembre 2007 ; qu’elle a exécuté les mises en demeure susmentionnées et a subi un préjudice matériel, direct et certain, du fait de la dépose de nombreux panneaux imposée par l’autorité municipale agissant au nom de l’Etat ainsi qu’une importante perte de chiffre d’affaires ; que le préjudice matériel, qui est constitué par la dépose de six panneaux de type Trivision de 12 m² et de dix-huit panneaux statiques de 12 m², qui ne peuvent être plus utilisés une fois démontés, s’élève à un montant total de 170 695, 69 euros ; que les arrêtés de mise en demeure pris à son encontre ont provoqué une perte de chiffre d’affaires évaluée à la somme totale de 428 023,04 euros, dès lors que l’exécution de ces derniers a conduit la SOCIETE BERLAND PUBLICITE à résilier les contrats de louage d’emplacement privé d’une durée maximale de six ans, mais également les contrats de publicité conclus avec les annonceurs ; qu’en l’absence de toute intervention de la commune de Mérignac en exécution de la réglementation illégale de 2003 susmentionnée, l’exécution de ces contrats se serait poursuivie jusqu’en juillet 2009, date d’expiration du délai de deux ans accordé à la SOCIETE BERLAND PUBLICITE pour la mise en conformité de ces panneaux à la nouvelle réglementation issue de l’arrêté municipal en date du 3 juillet 2007 ; que le maire de Mérignac, en ayant imposé, au nom de l’Etat, la dépose des panneaux en exécution d’une réglementation illégale, a commis une faute de nature à engager la responsabilité de l’Etat et à entraîner à la charge de ce dernier une obligation de réparation ;

Vu le mémoire, enregistré le 27 mai 2010, présenté par le préfet de la Gironde, qui conclut au rejet de la requête ; Il soutient que le règlement local de publicité a été annulé pour vice de procédure sans qu'aucune illégalité n'ait été retenue au fond par le juge d'appel sur le contenu du règlement de publicité lui-même; que la consultation des organisations professionnelles sur les candidatures des publicitaires, n'aurait pas, d'une part, changé la composition du groupe, celles-ci étant uniquement saisies pour avis, ni, d'autre part, été de nature à influencer le contenu de la réglementation, dès lors que seuls les représentants de la collectivité et de l'Etat ont voix délibérative, les autres membres n'ayant qu'une voix consultative ; qu'ainsi, un règlement identique aurait été adopté si la procédure de composition du groupe avait été régulièrement conduite ; que si une décision illégale constitue une faute, elle ne peut ouvrir droit à réparation que si l'illégalité qui l'entache étant constituée d'un vice de forme, cette décision pouvait être légalement prise, la faute commise ne pouvant dès lors être regardée comme étant à l'origine du préjudice ; qu'en dépit des nombreux recours dirigés contre le règlement de publicité susmentionné, le contenu de celui-ci n'a jamais été censuré par le juge ; dès lors, ce simple vice de procédure ne saurait engager la responsabilité de la commune ou de l'Etat ; que, s'agissant des moyens tirés du prétendu préjudice subi par la société requérante, le jugement du tribunal administratif de Bordeaux du 10 mars 2005 rejetant les demandes à fin d'annulation de l'arrêté du 18 février 2003 a conforté la commune dans son bon droit de faire appliquer ledit règlement ; que, jusqu'à l'arrêt de la Cour administrative d'appel de Bordeaux annulant ledit règlement, la société n'avait aucune raison de ne pas s'y conformer ; que si une des conséquences du nouveau règlement a conduit la société requérante à enlever les panneaux litigieux, et donc entraîner des frais de dépose, il ne peut être admis que les coûts de pose soient inclus dans l'estimation du préjudice produit par la société requérante ; que la société requérante s'est appuyée sur un seul devis produit par la société 2A Publicité qui s'applique à tous les panneaux concernés, alors que les caractéristiques techniques des dispositifs étaient nécessairement différentes ; que la date de signature des contrats initiaux et celle des éventuels renouvellements ne sont pas exactement renseignées dans les pièces produites, et ne permettent pas ainsi d'apprécier la justesse des calculs énoncés ; que plusieurs dossiers présentent des dates non concordantes ; qu'en tout état de cause, les justificatifs présentés ne sauraient être retenus en l'état, pas plus que les frais liés à l'enlèvement des panneaux litigieux ;

Vu le mémoire, enregistré le 6 juillet 2010, présenté pour la SOCIETE BERLAND PUBLICITE, qui conclut aux mêmes fins que la requête par les mêmes moyens ; Elle ajoute que le fait générateur des préjudices subis par la société n’est pas l’illégalité de l’arrêté du 18 février 2003, mais l’obligation d’exécuter une décision sous astreinte alors même que cette décision faisait l’objet d’un recours contentieux ; qu’en dépit de la force exécutoire attachée à toute décision administrative, il appartient à l’autorité publique investie de pouvoirs de police spéciale de ne recourir à ses pouvoirs de contrainte qu’après s’être assurée que la décision n’est ni contestée, ni contestable, ce qui n’était pas le cas en l’espèce ; qu’en imposant la dépose des panneaux de publicité, le maire de Mérignac a ainsi commis une faute ; que, s’agissant des montants réclamés au titre du préjudice matériel, les panneaux déposés ne pouvant faire l’objet d’une nouvelle utilisation, la société requérante a été contrainte de procéder à l’achat de nouveaux supports ; que les devis produits varient en fonction du nombre de faces ; que le coût de pose et dépose d’un panneau simple face est identique ; que dans l’un des cas, le prix tient compte de la découpe des pieds à ras le sol, alors que dans l’autre cas, le prix tient compte de la remise en état du mur, support du panneau ; que la société maintient ainsi ses prétentions indemnitaires au titre du préjudice matériel ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu le décret n° 80-924 du 21 novembre 1980 ;

Vu le code de l’environnement ;

Vu le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;

Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 25 juin 2012 ;

- le rapport de M. Lataste ;

- les conclusions de M. Vaquero, rapporteur public ;

- et les observations de Me A...du cabinet Racine pour la SOCIETE BERLAND PUBLICITE ;

Considérant que par un arrêté du 18 février 2003 portant règlement local de publicité, le maire de Mérignac a réglementé l’affichage sur le territoire de la commune ; que, par plusieurs arrêtés pris en application de l’arrêté du 18 février 2003 susmentionné, le maire de Mérignac a mis en demeure la SOCIETE BERLAND PUBLICITE de supprimer les dispositifs d’affichage publicitaire dont la société requérante assurait l’exploitation ; que par un arrêt n°05BX00751 du 6 novembre 2007, la Cour administrative d’appel de Bordeaux a annulé l’arrêté du 18 février 2003 susmentionné ; que, par la présente requête, la SOCIETE BERLAND PUBLICITE demande au tribunal de condamner la commune de Mérignac à lui verser la somme de 598 718,73 euros en réparation des préjudices qu’elle estime avoir subis du fait de l’exécution d’arrêtés de mise en demeure pris sur le fondement de l’arrêté du 18 février 2003, illégal ;

Sur les conclusions à fin d’indemnisation :

Considérant qu'aux termes des dispositions de l'article A L. 581-10 du code de l’environnement: « Dans tout ou partie d'une agglomération, il peut être institué (fond par le juge d'appel sur le contenu du règlement de publicité lui-même) des zones de publicité restreinte ou des zones de publicité élargie, où la publicité est soumise à des prescriptions spéciales fixées par les actes instituant lesdites zones" ; qu’aux termes de l’article L. 581-14-1 du même code : « I. - La délimitation des zones de publicité autorisée, des zones de publicité restreinte ou des zones de publicité élargie, ainsi que les prescriptions qui s'y appliquent, sont établies à la demande du conseil municipal. Le projet de réglementation spéciale est préparé par un groupe de travail dont la composition est fixée par arrêté préfectoral. Il est présidé par le maire qui, en cette qualité, dispose d'une voix prépondérante. (…)Les chambres de commerce et d'industrie, les chambres de métiers, les chambres d'agriculture, les associations locales d'usagers visées à l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, ainsi que les représentants des professions directement intéressées, désignés dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, sont, s'ils le demandent, associés, avec voix consultative, à ce groupe de travail. » ; que l’article 6 du décret n°80-924 du 21 novembre 1980 dispose : « Les représentants des entreprises de publicité extérieure (…), qui demandent à être associés avec voix consultative au groupe de travail, sont désignés, après consultation des organisations professionnelles représentatives, dans la limite de cinq représentants au total. » ;

Considérant qu’il incombe à l’autorité administrative de ne pas appliquer un règlement illégal ; que ce principe trouve à s’appliquer en l’absence même de toute décision juridictionnelle qui en aurait prononcé l’annulation ou l’aurait déclaré illégal ; qu’en ayant ainsi mis en demeure la SOCIETE BERLAND PUBLICITE de déposer des panneaux qui se trouvaient installés en méconnaissance des dispositions du règlement de publicité institué par l’arrêté du 18 février 2003 du maire de Mérignac, lequel était irrégulier, ainsi que l’a jugé la Cour administrative d’appel de Bordeaux, le maire, agissant au nom de l’Etat, a ainsi entaché ses propres décisions d’illégalité ;

Mais considérant que si toute illégalité est fautive, toute faute commise par l’administration n’ouvre pas droit à réparation, si le vice de forme ayant entaché la procédure administrative préalable à l’adoption du règlement appliqué à tort par l’administration n’a pas été susceptible d’exercer une influence sur le sens de la décision qui a été prise ou n’a privé les intéressés d’aucune garantie ;

Considérant que la Cour administrative d’appel de Bordeaux a annulé l’arrêté susmentionné du 18 février 2003 en raison d’un vice ayant entaché la désignation des représentants de deux entreprises de publicité extérieure associées avec voix consultative au groupe de travail chargé de préparer le projet de réglementation ; que toutefois, si l’administration a omis de consulter, préalablement à la désignation de ces personnes, les organisations professionnelles représentatives conformément aux dispositions de l’article 6 du décret n° 80-924 du 21 novembre 1980, ce vice de procédure n’a pas été de nature à influencer les résultats des travaux du groupe et, par suite, le contenu même des dispositions du règlement d’affichage de la commune de Mérignac en application desquelles le maire de Mérignac a édicté les arrêtés de mise en demeure en litige ; que l’illégalité fautive invoquée ne peut ainsi être regardée come ayant été à l’origine d’un quelconque préjudice pour la SOCIETE BERLAND PUBLICITE; qu’il n’a en outre privé celle-ci d’aucune garantie en tant qu’entreprise directement affectée par la réglementation en litige ; que, par suite, la faute commise par le maire de Mérignac, agissant au nom de l’Etat, n’est pas susceptible d’engager la responsabilité de ce dernier ; que les conclusions présentées par la SOCIETE BERLAND PUBLICITE à fin d’indemnisation ne peuvent qu’être rejetées ;

Sur l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

Considérant que les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l’Etat, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, soit condamné à payer à la SOCIETE BERLAND PUBLICITE la somme que cette dernière demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ;

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la SOCIETE BERLAND PUBLICITE est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la SOCIETE BERLAND PUBLICITE et au ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie. Copie en sera délivrée au préfet de la Gironde et à la commune de Mérignac