Refus de maintien du droit au séjour et obligation de quitter le territoire français - Interdiction des expulsions collectives - Circulaire du ministère de l'intérieur du 5 août 2010

Aux termes de l 'article 4 du protocole additionnel n° 4 à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : « Les expulsions collectives d'étrangers sont interdites. ». La seule circonstance que des mesures d'éloignement auraient été prises, le même jour, à l'encontre d'autres ressortissants roumains ou bulgares ne permet pas de considérer que les mesures prises à l'encontre de deux requérants au vu d'un examen de leur situation particulière, constituent une expulsion collective. Les requérants ne peuvent se prévaloir utilement de déclarations des autorités gouvernementales françaises et d'une circulaire du ministre de l'intérieur du 5 août 2010, postérieures aux décisions, pour soutenir que ces dernières seraient fondées sur une discrimination à caractère ethnique. Trib. adm. Bordeaux, 5 octobre 2010, M. A., n° 1002521, Mme A., n° 1002520, C+.

Vu la requête enregistrée le 9 juillet 2010, présentée pour M. A...C..., élisant domicile... ; M. C... demande au tribunal :

- d’annuler l'arrêté en date du 11 juin 2010 portant refus de séjour et obligation de quitter le territoire français à destination de son pays d’origine ;

- d'enjoindre au préfet de la Gironde de lui délivrer un titre de séjour dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement ;

- de lui accorder le bénéfice de l'aide juridictionnelle provisoire ;

- de mettre à la charge de l'État une somme de 1 800 euros à verser à son conseil, sur le fondement de l’article 37 alinéa 2 de la loi du 10 juillet 1991 ;

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Vu l'arrêté attaqué ;

Vu le mémoire en défense enregistré le 28 juillet 2010, présenté par le préfet de la Gironde, qui conclut au rejet de la requête ;

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Vu le mémoire complémentaire enregistré le 30 août 2010, présenté pour M. C..., qui conclut aux mêmes fins que la requête ;

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Vu le mémoire complémentaire enregistré le 14 septembre 2010, présenté pour M. C..., qui conclut aux mêmes fins que la requête ;

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Vu la décision du bureau d'aide juridictionnelle en date 15 septembre 2010 admettant M. C...au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, et le quatrième protocole additionnel à cette convention ;

Vu la convention de New York du 20 novembre 1989 relative aux droits de l'enfant ;

Vu le traité relatif à l'adhésion de la République de Bulgarie et de la Roumanie à l'Union européenne, signé à Luxembourg le 25 avril 2005 ;

Vu la directive n° 2004/38/CE du Parlement européen et du Conseil de l'Union européenne du 29 avril 2004 relative aux droits des citoyens de l'Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres ;

Vu le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ;

Vu la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 modifiée relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public ;

Vu la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 modifiée relative à l'aide juridique ;

Vu le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;

Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 21 septembre 2010 :

- le rapport de M. Vaquero, premier conseiller ;

- les observations de MeB..., pour M.C... ;

- les conclusions de Mme Aubert, rapporteur public ;

La parole ayant été à nouveau donnée à MeB... ;

Sur les conclusions à fin d'annulation :

Considérant qu’aux termes de l’article L. 121-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile : « Sauf si sa présence constitue une menace pour l'ordre public, tout citoyen de l'Union européenne (...) a le droit de séjourner en France pour une durée supérieure à trois mois s'il satisfait à l'une des conditions suivantes : 1° S'il exerce une activité professionnelle en France ; 2° S'il dispose pour lui et pour les membres de sa famille tels que visés au 4° de ressources suffisantes afin de ne pas devenir une charge pour le système d'assistance sociale, ainsi que d'une assurance maladie (...). » ; que selon l’article R. 121-4 du même code : « Lorsqu'il est exigé, le caractère suffisant des ressources est apprécié en tenant compte de la situation personnelle de l’intéressé (…). La charge pour le système d'assistance sociale que peut constituer le ressortissant mentionné à l'article L. 121-1 est évaluée en prenant notamment en compte le montant des prestations sociales non contributives qui lui ont été accordées, la durée de ses difficultés et de son séjour (…). » ; qu’aux termes de l’article L. 121-4 de ce même code : « Tout citoyen de l'Union européenne (...) ou les membres de sa famille qui ne peuvent justifier d'un droit au séjour en application de l'article L. 121-1 ou de l'article L. 121-3 ou dont la présence constitue une menace à l'ordre public peut faire l'objet, selon le cas, d'une décision de refus de séjour, d'un refus de délivrance ou de renouvellement d'une carte de séjour ou d'un retrait de celle-ci ainsi que d'une mesure d'éloignement prévue au livre V. » ; qu’enfin, en vertu du second alinéa du I de l’article L. 511-1 dudit code, l'autorité administrative « peut, par décision motivée, obliger un ressortissant d'un État membre de l'Union européenne (…) à quitter le territoire français lorsqu'elle constate qu'il ne justifie plus d'aucun droit au séjour tel que prévu par l'article L. 121-1. » ;

Considérant que M.C..., de nationalité bulgare, demande l’annulation de l’arrêté en date du 11 juin 2010, par lequel le préfet de la Gironde, sur le fondement des dispositions précitées de l’article L. 121-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, lui a refusé le séjour, a assorti ce refus d’une obligation de quitter le territoire français et a désigné la Bulgarie comme pays de renvoi ;

En ce qui concerne les moyens tirés de la non-transposition en droit interne de la directive n° 2004/38/CE du 29 avril 2004 : Considérant, en premier lieu, qu’aux termes du 1 de l’article 28 de la directive du 29 avril 2004 : « Avant de prendre une décision d'éloignement du territoire pour des raisons d'ordre public ou de sécurité publique, l'État membre d'accueil tient compte notamment de la durée du séjour de l'intéressé sur son territoire, de son âge, de son état de santé, de sa situation familiale et économique, de son intégration sociale et culturelle dans l'État membre d'accueil et de l'intensité de ses liens avec son pays d'origine. » ; qu’aux termes de l’article 31 de cette directive : « 1. Les personnes concernées ont accès aux voies de recours juridictionnelles et, le cas échéant, administratives dans l'État membre d'accueil pour attaquer une décision prise à leur encontre pour des raisons d'ordre public, de sécurité publique ou de santé publique (…) 3. Les procédures de recours permettent un examen de la légalité de la décision ainsi que des faits et circonstances justifiant la mesure envisagée. Elles font également en sorte que la décision ne soit pas disproportionnée, notamment par rapport aux exigences posées par l'article 28 (…). » ; qu’enfin, le 1 de l’article 15 de cette directive prévoit que : « Les procédures prévues aux articles 30 et 31 s'appliquent par analogie à toute décision limitant la libre circulation d'un citoyen de l'Union ou des membres de sa famille prise pour des raisons autres que d'ordre public, de sécurité publique ou de santé publique. » ;

Considérant qu’il résulte des dispositions susmentionnées de l’article L. 121-4 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, dans sa rédaction issue de la loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006, et du second alinéa du I de l’article L. 511-1 de ce code, que l’administration n’est tenue ni de mettre fin au séjour d’un citoyen de l'Union européenne qui ne peut justifier d'un droit au séjour en France, lequel est apprécié en tenant compte de la situation personnelle de l’intéressé lorsqu'il repose sur l’exigence de ressources suffisantes, ni de prendre à son encontre une décision d’obligation de quitter le territoire français et qu’elle doit, dans ces conditions, avant de prendre une décision de refus de séjour ou une mesure d’éloignement, apprécier si la mesure envisagée n'est pas de nature à comporter, pour la situation personnelle de l'intéressé, des conséquences d'une exceptionnelle gravité ni, d’ailleurs, à porter à son droit au respect de sa vie privée et familiale une atteinte excessive au regard des exigences de l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ; que, dès lors, M. C... n’est pas fondé à soutenir que l’article 28 précité de la directive n’aurait pas été transposé en droit interne ; qu’au demeurant, l’arrêté contesté n’a pas été pris pour un motif d’ordre public ou de sécurité publique ; Considérant, en deuxième lieu, qu’aux termes de l’article 30 de la directive du 29 avril 2004 : « 1. Toute décision prise en application de l'article 27, paragraphe 1, est notifiée par écrit à l'intéressé dans des conditions lui permettant d'en saisir le contenu et les effets. 2. Les motifs précis et complets d'ordre public, de sécurité publique ou de santé publique qui sont à la base d'une décision le concernant sont portés à la connaissance de l'intéressé, à moins que des motifs relevant de la sûreté de l'État ne s'y opposent (…). » ; qu’en application du 1, précité, de l’article 15 de cette directive, les procédures prévues à l’article 30 s'appliquent à toute décision limitant la libre circulation d'un citoyen de l'Union prise pour des raisons autres que d'ordre public, de sécurité publique ou de santé publique ;

Considérant qu’en application de l’article 1er la loi du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l’amélioration des relations entre l’administration et le public et du deuxième alinéa de l’article L. 511-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, la décision de refus de séjour prise à l’encontre d’un ressortissant d'un État membre de l'Union européenne et la décision faisant obligation à un tel ressortissant de quitter le territoire français doivent être motivées ; qu’aux termes de l’article 3 de la loi du 11 juillet 1979 : « La motivation exigée par la présente loi doit (…) comporter l’énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision. » ; que contrairement à ce que soutient M.C..., les dispositions précitées de l’article 30 de la directive du 29 avril 2004, qui ne renvoient pas à celles de l’article 28 de la même directive, ne comportent pas d’exigences de motivation supérieures à celles résultant de la loi du 11 juillet 1979 et, notamment, ne prévoient pas que l'autorité administrative serait tenue de préciser en quoi la situation particulière de l'intéressé ne ferait pas obstacle à la mise en œuvre d’une décision limitant sa libre circulation ; qu'il s'ensuit que le requérant n’est pas fondé à soutenir que les dispositions de l’article 30 précité de la directive n’auraient pas été transposées en droit interne ;

Considérant, enfin, que M. C...invoque le 3 de l’article 14 de la directive du 29 avril 2004 aux termes duquel : « Le recours au système d’assistance sociale par un citoyen de l’Union ou un membre de sa famille n’entraîne pas automatiquement une mesure d’éloignement. » ; que, cependant, l’article L. 121-4 et le I de l’article L. 511-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers, dans leur rédaction issue de la loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006, n’imposent pas à l’autorité administrative compétente de prendre une mesure d’éloignement à l’encontre du ressortissant étranger qui recourt pour lui ou sa famille au système d’assistance sociale ; qu’ainsi, les dispositions précitées du 3 de l’article 14 de la directive n’ont pas été incorrectement transposées en droit interne ; En ce qui concerne les autres moyens :

S’agissant de la décision portant refus de séjour :

Considérant, en premier lieu, que la décision contestée a été signée par Mme Dilhac, secrétaire générale de la préfecture de la Gironde, qui a reçu délégation, par un arrêté du 31 mars 2010 régulièrement publié au recueil spécial n° 18 des actes administratifs de la préfecture de la Gironde, à l’effet de signer les actes relevant notamment du service de l’immigration et de l’intégration, en cas d’absence ou d’empêchement de M.D..., préfet délégué pour la défense et la sécurité ; que, par suite, le moyen tiré de l’incompétence du signataire de la décision manque en fait ;

Considérant, en deuxième lieu, qu’il ressort de l'examen de la décision contestée que le préfet de la Gironde a énoncé les considérations de fait, notamment celles liées à la durée du séjour en France de l’intéressé et à sa situation familiale, et les considérations de droit, en visant notamment les articles L. 121-1 et L. 511-1 I du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ainsi que l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, sur lesquelles se fondent le refus de séjour ; que, par suite, le moyen tiré de l’insuffisance de motivation du refus de séjour doit être écarté ;

Considérant, en troisième lieu, qu’il ressort des pièces du dossier et, notamment, des termes mêmes de la décision attaquée, qu’après avoir constaté que M. C...ne pouvait justifier d'un droit au séjour en application de l'article L. 121-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, le préfet de la Gironde, avant d’opposer à l’intéressé une décision de refus de séjour, a procédé à un examen particulier de sa situation personnelle et familiale ;

Considérant, en quatrième lieu, qu’aux termes de l’article R. 121-3 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile : « Tant qu’ils ne deviennent pas une charge déraisonnable pour le système d’assistance sociale (…) les ressortissants mentionnés au premier alinéa de l’article L. 121-1 ainsi que les membres de leur famille mentionnés à l’article L. 121-3 ont le droit de séjourner en France pour une durée inférieure ou égale à trois mois, sans autre condition ou formalité que celles prévues à l’article R. 121-1 pour l’entrée sur le territoire français. » ; que l’article R. 121-1 du même code dispose : « Tout ressortissant mentionné au premier alinéa de l’article L. 121-1 muni d’une carte d’identité ou d’un passeport en cours de validité est admis sur le territoire français, à condition que sa présence ne constitue pas une menace pour l’ordre public. » ; qu’il incombe à l’administration, en cas de contestation sur la durée du séjour d’un citoyen de l’Union européenne dont elle a décidé l’éloignement, de faire valoir les éléments sur lesquels elle se fonde pour considérer qu’il ne remplit plus les conditions pour séjourner en France ; qu’il appartient à l’étranger qui demande l’annulation de cette décision d’apporter tout élément de nature à en contester le bien-fondé, selon les modalités habituelles de l’administration de la preuve ; que l’administration peut notamment s’appuyer sur des données émanant des organismes pourvoyeurs d’aide lorsqu’elle invoque la charge que constitue le ressortissant communautaire pour le système d’aide sociale, ou sur les déclarations préalablement faites par l’intéressé ; Considérant qu’il ressort des propres déclarations de M. C...faites lors d’une audition sur procès-verbal le 16 juillet 2010, qu’il était présent sur le territoire national de façon continue depuis un an et deux mois à la date de la mesure d’éloignement ; que, par suite, le préfet de la Gironde n’a pas méconnu les dispositions précitées des articles L. 121-1 et R. 121-3 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile ;

Considérant, en cinquième lieu, qu’en application des dispositions précitées de l’article L. 121-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, qui a pour objet d’assurer l’exacte transposition en droit interne des dispositions de l’article 7 de la directive n° 2004/38/CE du 29 avril 2004, tout citoyen de l'Union européenne a le droit de séjourner en France pour une durée supérieure à trois mois notamment lorsqu’il dispose pour lui et pour les membres de sa famille de « ressources suffisantes afin de ne pas devenir une charge pour le système d'assistance sociale, ainsi que d'une assurance maladie » ; que M. C...se borne à soutenir qu’il dispose de revenus mensuels d’environ 500 euros par mois qui proviennent de mendicité et de petits travaux ; qu’il n’est pas contesté qu’il ne dispose pas d’une assurance maladie ; que si le requérant fait également valoir qu’il ne constitue pas une charge déraisonnable pour le système d’assistance sociale français, auquel il n’aurait jamais eu recours, il résulte, en tout état de cause, des dispositions précitées du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, que l’insuffisance des ressources peut être opposée par le préfet pour prendre une décision de refus de séjour à l’encontre d’un ressortissant communautaire qui séjourne en France depuis plus de trois mois, alors même que l’intéressé n’est pas encore effectivement pris en charge par le système d’aide sociale ; que, dès lors, M. C...ne remplissait pas, à la date de l’arrêté attaqué, les conditions fixées au 2° de l’article L. 121-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile pour pouvoir séjourner régulièrement en France ;

Considérant, en sixième lieu, qu’il ressort des pièces du dossier que Mme C..., épouse du requérant, fait également l’objet d’un arrêté de refus de séjour, assorti d’une obligation de quitter le territoire français et de la désignation de la Bulgarie comme pays de renvoi ; que si M. et Mme C...ont reçu la garde de leur petite-fille, Sara, dont les parents, de nationalité bulgare, sont actuellement incarcérés à la maison d’arrêt de Gradignan, et si leurs trois autres petits-enfants, Tordan, Asen et Mitko, placés en foyer d’accueil, auraient fui et rejoint leurs grands-parents, rien ne s’oppose à ce que le requérant regagne son pays d’origine accompagné de son épouse et de ses quatre petits-enfants, comme il s’y montre prêt à la lecture du procès-verbal d’audition établi le 16 juillet 2010 par la gendarmerie nationale ; que, dans ces conditions, eu égard à l’entrée récente en France de M.C..., alors qu’il n’allègue ni ne démontre être dépourvu d’attaches familiales dans son pays d’origine, le préfet de la Gironde n’a pas porté une atteinte disproportionnée à son droit au respect de sa vie privée et familiale ; qu’il n’a, par suite, pas méconnu les stipulations de l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

Considérant, en dernier lieu, qu’aux termes de l’article 3-1 de la convention relative aux droits de l’enfant : « Dans toutes les décisions concernant les enfants, qu’elles soient le fait d’institutions publiques ou privées de protection sociale, des tribunaux, des autorités administratives ou des organes législatifs, l’intérêt supérieur de l’enfant doit être une considération primordiale » ; qu’il résulte de ces stipulations, qui peuvent être utilement invoquées à l’appui d’un recours pour excès de pouvoir, que, dans l’exercice de son pouvoir d’appréciation, l’autorité administrative doit accorder une attention primordiale à l’intérêt supérieur des enfants dans toutes les décisions les concernant ; qu’il ne ressort pas des pièces du dossier qu’en laissant les quatre petits-enfants de M. C...à la charge effective de celui-ci et de son épouse en cas de retour dans leur pays d’origine, alors que les parents de ces enfants font l’objet de poursuites pénales en France, il est porté atteinte à l’intérêt supérieur des enfants concernés ; que, par suite, dans les circonstances particulières de l’espèce, le préfet de la Gironde n’a pas méconnu les stipulations de l’article 3-1 de la convention de New York ; S’agissant de la décision portant obligation de quitter le territoire français :

Considérant, en premier lieu, que sur le fondement de l’arrêté du 31 mars 2010 cité plus haut, Mme Dilhac, secrétaire générale de la préfecture de la Gironde, avait également compétence pour signer la mesure d’éloignement contestée ;

Considérant, en deuxième lieu, que M. C...ne peut se prévaloir, en tout état de cause, des dispositions de l’article 28 de la directive 2004/38/CE du 29 avril 2004 applicable aux décisions d’éloignement du territoire prononcées pour des raisons d’ordre public et de sécurité publique ;

Considérant, en troisième lieu, que la décision portant refus de séjour n’étant pas illégale, M. C...ne peut en invoquer l’illégalité par la voie de l’exception à l’encontre de la mesure d’éloignement ;

Considérant, en quatrième lieu, qu’aux termes de l’article 4 du protocole additionnel n° 4 à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : « Les expulsions collectives d’étrangers sont interdites. » ; qu'il ressort des pièces du dossier que la décision portant obligation de quitter le territoire a été prise, comme il a été dit précédemment, au vu d'un examen de la situation particulière de M. C...; que, dès lors, celui-ci ne saurait utilement se prévaloir de ce que d'autres mesures d'éloignement auraient été prononcées à l'encontre d'autres ressortissants roumains ou bulgares le même jour que celui où a été prise la décision litigieuse, pour soutenir que les stipulations précitées auraient été méconnues ;

Considérant, en cinquième lieu, que M. C...ne saurait, en tout état de cause, se prévaloir de déclarations des autorités gouvernementales françaises, postérieures à la date de l'arrêté attaqué, pour soutenir que la mesure d'éloignement dont il fait l'objet serait fondée sur une discrimination à caractère ethnique ; qu'il ne saurait davantage utilement invoquer une circulaire du ministre de l'intérieur, datée du 5 août 2010, postérieurement à l'arrêté contesté ; que le détournement de pouvoir allégué n’est pas établi ;

Considérant, enfin, qu’il résulte de ce qui a été dit plus haut que les moyens tirés de la méconnaissance des stipulations de l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et de l’article 3-1 de la convention de New York, doivent être écartés ; qu’il ne ressort pas davantage des pièces du dossier que, pour les mêmes raisons, le préfet de la Gironde aurait entaché la mesure d’éloignement d’une erreur manifeste dans l’appréciation des conséquences de cette décision sur la situation personnelle de M. C... ; S’agissant de la décision désignant le pays de destination :

Considérant que M.C..., qui se borne à faire état de considérations générales sur la situation des Roms en Bulgarie, n’établit pas encourir des risques personnels en cas de retour dans son pays d’origine ; que, par suite, le préfet de la Gironde, en fixant le pays de destination dans l’arrêté attaqué, n’a méconnu ni les dispositions de l’article L. 513-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, ni les stipulations de l’article 3 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

Considérant qu’il résulte de tout ce qui précède que M. C...n’est pas fondé à demander l’annulation de l’arrêté du 11 juin 2010 ; Sur les conclusions à fin d’injonction :

Considérant que le présent jugement, qui rejette les conclusions à fin d'annulation de la requête, n’appelle aucune mesure d’exécution ; que, par suite, les conclusions à fin d’injonction présentées par M. C...ne peuvent être accueillies;

Sur l’application des dispositions de l’article 37 alinéa 2 de la loi du 10 juillet 1991 et de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

Considérant que les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'État, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que M. C...demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens ;

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. C...est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. A...C...et au préfet de la Gironde