Etablissement public de coopération intercommunale.

Anciennes dispositions de l’article L.5211-18 du code général des collectivités territoriales permettant au représentant de l'Etat, par dérogation à l’obligation pour un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre de former un ensemble d'un seul tenant et sans enclave (articles L. 5214-1, L. 5215-1 et L. 5216-1 du CGCT), d’autoriser l’adhésion d'une ou plusieurs communes à cet établissement, empêché par le refus d'une seule commune. Ne fait pas une application rétroactive des nouvelles dispositions le préfet qui rejette sur leur fondement, le 3 janvier 2011, la demande d’adhésion d’une commune votée par son conseil municipal le 21 juin 2010, avant leur entrée en vigueur. Trib. adm. Bordeaux, 27 juin 2012, Commune de S., n° 1102048

Vu la requête enregistrée le 16 mai 2011, présentée pour la COMMUNE DE SAINT-PIERRE DE CLAIRAC, représentée par son maire, par Me C..., avocat au barreau de Lyon ; la COMMUNE DE SAINT-PIERRE DE CLAIRAC demande au tribunal :

- d’annuler la décision du 3 janvier 2011 par laquelle le préfet de Lot-et-Garonne a refusé de faire droit à sa demande d’adhésion à la communauté d’agglomération d’Agen, confirmée sur recours gracieux formé par l’intéressée le 15 février 2011 ;

- de condamner l’Etat à lui verser la somme de 96 900 euros en réparation des préjudices résultant du refus d’adhésion qui lui a été opposé ;

- de mettre à la charge de l’Etat une somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Elle soutient que le préfet était tenu d’appliquer le I de l’article L. 5211-18 du code général des collectivités territoriales dans sa rédaction en vigueur au 21 juin 2010, date à laquelle la procédure a été engagée par sa demande d’adhésion à la communauté d’agglomération d’Agen, et ne pouvait, sans commettre une erreur de droit voire une incompétence négative, faire une application rétroactive dudit article dans sa rédaction issue de la loi du 16 décembre 2010 portant réforme des collectivités territoriales, qui a supprimé la possibilité de déroger à l’obligation de former un ensemble d’un seul tenant et sans enclave ; que l’impossibilité de bénéficier de cette dérogation ne lui aurait pas été opposée si le préfet n’avait pas autant tardé à se prononcer sur sa demande d’adhésion, alors qu’elle remplissait toutes les conditions requises le 22 novembre 2010, date à laquelle la dernière commune membre de l’EPCI a donné son accord ; qu’en refusant de manière illégale sa demande d’adhésion, l’Etat a commis une faute de nature à engager sa responsabilité ; qu’à supposer même que le refus d’adhésion qui lui a été opposé serait jugé légal, l’Etat a tout de même commis une faute résultant du non-respect de ses promesses d’adhésion, le préfet de Lot-et-Garonne ayant, en l’espèce, constamment entretenu l’idée qu’elle allait adhérer à la communauté d’agglomération d’Agen dès le 1er janvier 2011 ; qu’il en est résulté pour elle un préjudice financier résultant, d’une part, de l’impossibilité de bénéficier des subventions qu’elle souhaitait obtenir, dans le cadre du fonds de solidarité territoriale, afin de réaliser les travaux nécessaires à la construction d’un dojo et d’un boulodrome (94 538 euros HT ) et, d’autre part, du renchérissement du montant de la collecte des ordures ménagères à la suite de la résiliation anticipée de son contrat avec la société prestataire (2 347 euros HT), soit une somme totale de 96 900 euros que l’Etat devra être condamné à lui verser ;

Vu le mémoire en défense, enregistré le 21 septembre 2011, présenté par le préfet de Lot-et-Garonne, qui conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la COMMUNE DE SAINT-PIERRE DE CLAIRAC au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Il fait valoir que le I de l’article L. 5211-18 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction antérieure à celle issue de la loi du 16 décembre 2010, instituait seulement une possibilité, et non une obligation, pour l’autorité préfectorale d’autoriser, de manière dérogatoire, des EPCI comportant des enclaves ; que s’il a été envisagé un temps de faire application de cette dérogation pour permettre l’adhésion de la commune requérante, cela n’a pu être le cas, en raison du retard du calendrier et de la promulgation de la loi du 16 décembre 2010, dont l’article 83 ne permet de mener à leur terme certains projets engagés sous l’empire de l’ancienne législation qu’en ce qui concerne les créations, transformations ou fusions qui ont fait l’objet d’un arrêté de périmètre avant la promulgation de la loi, ce qui n’est pas le cas en l’espèce ; que dès lors qu’il était nécessaire, afin de respecter la nouvelle législation en vigueur, de refuser l’adhésion d’une des trois communes candidates à l’adhésion à la communauté d’agglomération, afin d’éviter la création d’une enclave, le choix s’est porté sur la COMMUNE DE SAINT-PIERRE DE CLAIRAC, sur la base d’un critère chronologique objectif, fondé sur l’ancienneté de la demande d’adhésion ; que les deux autres options possibles consistant soit à refuser globalement l’adhésion des trois communes à la communauté d’agglomération, soit à accepter globalement cette adhésion, auraient été susceptibles de générer une très forte insécurité juridique ; qu’en tout état de cause, la situation de la commune requérante n’est que provisoire, car le projet de schéma départemental de coopération intercommunale (SDCI) préconise l’extension du périmètre de la communauté d’agglomération d’Agen à la COMMUNE DE SAINT-PIERRE DE CLAIRAC, ainsi qu’à la commune de Castelculier ; qu’il appartient au préfet, garant du respect des lois, d’appliquer lui-même la législation en vigueur lorsqu’il prend des décisions ; que le I de l’article L. 5211-18 du code général des collectivités territoriales laisse à l’autorité préfectorale un large pouvoir d’appréciation et ne fixe aucun délai pour adopter l’acte d’extension du périmètre de l’EPCI ; que le délai de trois mois laissé aux conseils municipaux des communes membres pour se prononcer sur les trois nouvelles adhésions expirant respectivement le 18 décembre 2010 pour la COMMUNE DE SAINT-PIERRE DE CLAIRAC et celle de Saint-Caprais de Lern, et le 24 septembre 2010 pour la commune de Lafox, il n’était juridiquement pas possible de prendre une décision avant le 18 décembre 2010, date d’entrée en vigueur de la loi du 16 décembre 2010 ; qu’il n’a jamais été transmis aux élus de la commune requérante ou à la communauté d’agglomération d’Agen de documents faisant apparaitre un engagement de sa part pouvant s’analyser comme une promesse dont le non-respect serait constitutif d’une faute ; qu’à titre subsidiaire, aucun lien de causalité n’existe entre le refus d’adhésion de la COMMUNE DE SAINT-PIERRE DE CLAIRAC et les préjudices qu’elle allègue avoir subis, lesquels ne sont d’ailleurs pas certains, la commune n’ayant aucune garantie d’être subventionnée pour ses deux projets par le biais du fond de solidarité territoriale de la communauté d’agglomération d’Agen ;

Vu le mémoire complémentaire enregistré le 1er mars 2012, présenté pour la COMMUNE DE SAINT-PIERRE DE CLAIRAC, qui conclut aux mêmes fins que la requête ;

Elle ajoute que le préfet avait visiblement l’intention de lui accorder le bénéfice de la dérogation prévue au I de l’article L. 5211-18 du code général des collectivités territoriales dans sa rédaction alors en vigueur ; que la notion d’ordre de priorité chronologique qui a avantagé les communes de Lafox et de Saint-Caprais de Lern n’est pas pertinente, dès lors que l’adhésion de la commune Lafox n’a été seulement rendue possible sur un plan juridique que le 20 décembre 2010, au terme de la procédure de désengagement de cette dernière de la communauté de communes des deux Séounes ; que l’article L. 5211-18 précité ne saurait justifier que le préfet rejette une demande d’extension de périmètre pour des raisons arbitraires ni, davantage, la lenteur injustifiable avec laquelle il a finalement pris sa décision ; que le préfet n’a pas respecté la contrainte du délai de trois mois qu’il invoque pour les besoins de sa cause puisque, s’il soutient que la décision d’adhésion de la commune de Lafox ne pouvait intervenir avant le 25 décembre 2010, il a accepté l’adhésion de ladite commune le 24 décembre précédent ; que si les communes membres de l’EPCI auraient pu changer d’avis jusqu’au 18 décembre 2010, cette hypothèse ne faisait en rien obstacle à ce que le préfet se prononce dès le moment où toutes les communes adhérentes s’étaient explicitement prononcées par voie de délibération, aucun texte, ni la jurisprudence, ne s’opposant à ce que le préfet prenne sa décision avant l’expiration du délai de trois mois lorsque les conditions posées par les textes sont réunies ; que le maire de la COMMUNE DE SAINT-PIERRE DE CLAIRAC peut certifier qu’une promesse orale d’adhésion lui a été faite lors de l’entretien qui s’est déroulé le 24 septembre 2010 avec le préfet lequel a, publiquement, lors de la réunion de la CDCI du 16 décembre 2010, déclaré que la commune intégrerait la communauté d’agglomération ; que si le préfet soutient que la situation n’est que provisoire, le projet d’intercommunalité qui a été soumis le 10 février 2012 à la CDCI ne prévoit pas l’intégration de la COMMUNE DE SAINT-PIERRE DE CLAIRAC à la communauté d’agglomération d’Agen ; qu’on voit mal pourquoi cette dernière aurait refusé de subventionner les travaux envisagés par la commune puisqu’ils visaient un but d’intérêt général et, en tout état de cause, le refus d’adhésion qui lui a été opposé lui a fait perdre une chance de bénéficier du fonds de solidarité territoriale ; qu’à compter du 1er janvier 2011, la communauté d’agglomération d’Agen était censée prendre en charge la collecte d’ordure ménagère sur le territoire de la commune, ce qui l’a conduit à rompre son contrat avec la société prestataire;

Vu l'ordonnance en date du 5 mars 2012 fixant la clôture d'instruction au 28 mars 2012 ;

Vu le mémoire complémentaire enregistré le 27 mars 2012, présenté par le préfet de Lot-et-Garonne, qui maintient ses précédentes écritures ;

Il ajoute que la décision d’autoriser les communes de Lafox et de Saint-Caprais de Lerm à adhérer à la communauté d’agglomération a été prise le 24 décembre 2010, après avoir préalablement vérifié que les trois communes candidates remplissaient bien les conditions juridiques pour être intégrées dans l’EPCI ; qu’il devait être fait une application immédiate de la loi du 16 décembre 2010 à la procédure d’adhésion en cours, engagée par la commune requérante le 21 juin 2010, qui n’était pas définitivement constituée ; que le schéma départemental de coopération intercommunale, examiné lors de la CDCI du 16 décembre 2011, ayant fait l’objet d’un vote négatif de la part des membres de la CDCI, n’a pas été approuvé pour l’heure, de sorte que la situation de COMMUNE DE SAINT-PIERRE DE CLAIRAC sera à nouveau débattue dans le cadre de la poursuite de l’évolution de l’intercommunalité au cas par cas, après avis de la CDCI ;

Vu la décision attaquée ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu le code général des collectivités territoriales ;

Vu la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales ;

Vu le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;

Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 30 mai 2012 :

- le rapport de M. Basset, conseiller ;

- les conclusions de Mme Aubert, rapporteur public ;

- les observations de Me C..., de la Selarl Adamas, pour la commune de SAINT-PIERRE DE CLAIRAC, de M. A...chef du pôle juridique et contentieux interministériel et de M. B...chef du bureau des collectivités locales et de l’intercommunalité, représentants le préfet de Lot-et-Garonne ;

Considérant que par une délibération du 21 juin 2010, le conseil municipal de la COMMUNE DE SAINT-PIERRE DE CLAIRAC a décidé d’engager la procédure d’adhésion de la commune à la communauté d’agglomération d’Agen ; que cette demande a recueilli un avis favorable tant du conseil communautaire de ladite communauté d’agglomération, par une délibération du 8 juillet 2010, que de l’ensemble des conseils municipaux des communes membres de l’établissement public de coopération intercommunale, dans le cadre de la procédure de consultation, la dernière commune s’étant prononcée le 22 novembre 2010 ; que, toutefois, par une décision du 3 janvier 2011, le préfet de Lot-et-Garonne a refusé l’adhésion de la COMMUNE DE SAINT-PIERRE DE CLAIRAC à la communauté d’agglomération d’Agen, au motif que cette adhésion, dans le cadre de celle acceptée par arrêtés du 24 décembre 2010 de deux autres communes, la commune de Saint-Caprais de Lerm et celle de Lafox, serait de nature à enclaver la commune de Castelculier qui ne souhaitait pas faire partie de l’établissement public de coopération intercommunale ; que la COMMUNE DE SAINT-PIERRE DE CLAIRAC demande l’annulation de cette décision, confirmée sur recours gracieux formé par l’intéressée le 19 février 2011, et la condamnation de l’Etat à lui verser la somme totale de 96 900 euros en réparation des préjudices résultant du refus d’adhésion qui lui a été opposé ;

Sur les conclusions à fin d’annulation :

Considérant qu’aux termes de l’article L. 5211-18 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction issue de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, entrée en vigueur le 18 décembre 2010 : « I. - Sans préjudice des dispositions de l'article L. 5215-40, le périmètre de l'établissement public de coopération intercommunale peut être ultérieurement étendu, par arrêté du ou des représentants de l'Etat dans le ou les départements concernés, par adjonction de communes nouvelles : 1° Soit à la demande des conseils municipaux des communes nouvelles. La modification est alors subordonnée à l'accord de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale ; 2° Soit sur l'initiative de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale. (…) 3° Soit sur l'initiative du représentant de l'Etat. (…) Dans les trois cas, à compter de la notification de la délibération de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale au maire de chacune des communes membres, le conseil municipal de chaque commune membre dispose d'un délai de trois mois pour se prononcer sur l'admission de la nouvelle commune, dans les conditions de majorité qualifiée requises pour la création de l'établissement public de coopération intercommunale. A défaut de délibération dans ce délai, sa décision est réputée favorable. Les mêmes règles s'appliquent pour les conseils municipaux des communes dont l'admission est envisagée. Dans les cas visés aux 1° et 3°, l'organe délibérant dispose d'un délai de trois mois à compter de la réception de la demande. » ; que l’article 39 de la loi du 16 décembre 2010 a supprimé la deuxième phrase du 1° du I de l’article précité, qui permettait au représentant de l'Etat, par dérogation à l’obligation de former un ensemble d'un seul tenant et sans enclave prévue par les articles L. 5214-1, L. 5215-1 et L. 5216-1, d’autoriser l’adhésion d'une ou plusieurs communes à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, dès lors que ces communes sont empêchées d'adhérer par le refus d'une seule commune ;

Considérant, en premier lieu, que contrairement à ce que soutient la COMMUNE DE SAINT-PIERRE DE CLAIRAC, il incombait au préfet de Lot-et-Garonne de statuer sur sa demande d’adhésion à la communauté d’agglomération d’Agen dans les conditions prescrites par les lois et règlements à la date de la décision par laquelle il se prononce, quelle qu’ait été la réglementation applicable lors de la présentation de la demande ; qu’à la date à laquelle l’autorité administrative a refusé l’adhésion de la commune requérante, les dispositions précitées du I de l’article L. 5211-18 du code général des collectivités territoriales, dans leur nouvelle rédaction, laquelle était d’application immédiate, ne permettaient plus qu’il fût dérogé à l’obligation de former un ensemble d'un seul tenant et sans enclave ; qu’ainsi, en rejetant, le 3 janvier 2011, la demande d’adhésion de la commune requérante au motif qu’il ne pouvait être dérogé à l’obligation de continuité territoriale, le préfet de Lot-et-Garonne, qui n’a fait aucune application rétroactive de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010, n’a pas entaché sa décision d’erreur de droit ;

Considérant, en second lieu, que la COMMUNE DE SAINT-PIERRE DE CLAIRAC fait valoir que l’impossibilité de bénéficier de la dérogation susmentionnée n’a résulté que de la tardiveté du préfet de Lot-et-Garonne à se prononcer sur sa demande d’adhésion, alors qu’elle remplissait toutes les conditions requises pour intégrer la communauté d’agglomération, à compter du 22 novembre 2010, date à laquelle la dernière commune membre de l’établissement public de coopération intercommunale avait donné son accord à sa demande d’adhésion ; que, toutefois, le délai ferme de trois mois prévu par les dispositions précitées du I de l’article L. 5211-18 du code général des collectivités territoriales ne concerne que le déroulement de la procédure de consultation des différents conseils municipaux des communes concernées par l’extension du périmètre de l’établissement public, et notamment celle des conseils municipaux des communes dont l'admission est envisagée ; qu’il ressort des pièces du dossier que le délai de trois mois imparti à la commune de Saint-Caprais de Lerm, à la commune de Lafox et à la COMMUNE DE SAINT-PIERRE DE CLAIRAC, pour se prononcer respectivement sur leur adhésion, expirait, eu égard aux dates de notification de la délibération de l'organe délibérant de la communauté d’agglomération d’Agen au maire de chacune des trois communes concernées, le 24 décembre 2010 ; qu’il était loisible au préfet de Lot-et-Garonne d’attendre cette dernière date pour statuer sur les demandes d’adhésion de Saint-Caprais de Lerm et de Lafox, puis celle de la commune requérante ;

Considérant, en dernier lieu, que la seule circonstance que le préfet de Lot-et-Garonne se soit fondé, pour départager les trois communes concernées, sur un critère d’ordre chronologique, tenant à l’antériorité de la demande d’adhésion des trois communes candidates à la communauté d’agglomération d’Agen, indépendamment de la date à laquelle elles remplissaient respectivement les conditions requises pour intégrer ledit établissement public intercommunal, n’est pas à elle seule de nature à établir qu’il aurait, en rejetant la demande la COMMUNE DE SAINT-PIERRE DE CLAIRAC, entaché sa décision d’une erreur manifeste d’appréciation ;

Considérant qu’il résulte ce qui précède que la commune requérante n’est pas fondée à demander l’annulation de la décision du 3 janvier 2011 ;

Sur les conclusions indemnitaires :

Considérant, en premier lieu, qu’il résulte de ce qui vient d’être dit que la décision du 3 janvier 2011 par laquelle le préfet de Lot-et-Garonne a refusé l’adhésion à la communauté d’agglomération d’Agen de la COMMUNE DE SAINT-PIERRE DE CLAIRAC n’est entachée d’aucune illégalité fautive de nature à engager la responsabilité de l’Etat ;

Considérant, en deuxième lieu, que si la commune requérante soutient que le préfet de Lot-et-Garonne se serait engagé à permettre son adhésion dans la communauté d’agglomération, à compter du 1er janvier 2011, tant lors d’un entretien en date du 24 septembre 2010 que lors de la réunion de la commission départementale de coopération intercommunale du 16 décembre 2010, il ne résulte toutefois pas de l’instruction que le préfet aurait formulé un tel engagement dont le non-respect serait susceptible d’engager la responsabilité pour faute de la personne publique ;

Considérant qu’il résulte de ce qui précède que les conclusions indemnitaires de la COMMUNE DE SAINT-PIERRE DE CLAIRAC doivent être rejetées ;

Sur les conclusions tendant à l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Etat, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la COMMUNE DE SAINT-PIERRE DE CLAIRAC demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; qu’il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la commune requérante la somme que le préfet de Lot-et-Garonne demande sur le fondement de ces mêmes dispositions ;

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la COMMUNE DE SAINT-PIERRE DE CLAIRAC est rejetée.

Article 2 : Les conclusions du préfet de Lot-et-Garonne tendant à l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la COMMUNE DE SAINT-PIERRE DE CLAIRAC et au ministre de l'intérieur. Copie en sera transmise au préfet de Lot-et-Garonne.